一、問(wèn)題提出
近年來(lái)，我國(guó)高度重視為嬰幼兒提供照護(hù)服務(wù)，將三歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)視為生命全周期服務(wù)管理的重要內(nèi)容，事關(guān)嬰幼兒健康成長(zhǎng)，事關(guān)千家萬(wàn)戶?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確要求到2025年，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的政策法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系基本健全，多元化、多樣化、覆蓋城鄉(xiāng)的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系基本形成，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)水平明顯提升[1]?？v觀世界各國(guó)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)不同國(guó)家根據(jù)自身的文化特點(diǎn)和教育體制選擇多元的照護(hù)方式，本文嘗試對(duì)世界各國(guó)嬰幼兒照護(hù)情況進(jìn)行比較分析，梳理國(guó)際典型經(jīng)驗(yàn)，得出有益啟示。
本研究主要選擇經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）成員國(guó)開(kāi)展比較研究，借鑒瑞典學(xué)者埃斯平-安德森對(duì)西方資本主義福利國(guó)家體制的三種模式分類，即自由主義福利國(guó)家（美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等）、保守主義福利國(guó)家（法國(guó)、德國(guó)、比利時(shí)等）、社會(huì)民主主義福利國(guó)家（挪威、瑞典、芬蘭等）[2]。自由主義福利國(guó)家強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的主導(dǎo)作用和個(gè)體的自助精神，政府干預(yù)程度相對(duì)較低。其教育體系以個(gè)人責(zé)任和市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)為核心，福利體系呈現(xiàn)出分散化特征。保守主義福利國(guó)家模式注重市場(chǎng)與國(guó)家的協(xié)同作用，通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)和企業(yè)責(zé)任提供福利保障，同時(shí)保留傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)和家庭模式對(duì)教育的深遠(yuǎn)影響。社會(huì)民主主義福利國(guó)家模式則強(qiáng)調(diào)高稅收和強(qiáng)有力的政府干預(yù)，致力于通過(guò)公立教育體系為所有兒童提供高質(zhì)量的教育服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的價(jià)值目標(biāo)。這三種福利國(guó)家模式分別植根于不同的歷史背景與價(jià)值取向，從而在福利制度設(shè)計(jì)上呈現(xiàn)出顯著的差異性。本研究旨在對(duì)這三種模式下的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)展開(kāi)系統(tǒng)性分析，涵蓋時(shí)間保障、服務(wù)保障、法律保障、財(cái)政保障和管理保障等關(guān)鍵維度。研究樣本選取自O(shè)ECD發(fā)布的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、政策文本及相關(guān)報(bào)告，并結(jié)合各國(guó)政府官方網(wǎng)站公布的最新資料，力求全面、準(zhǔn)確地把握各國(guó)嬰幼兒照護(hù)或保教服務(wù)的制度特征與發(fā)展現(xiàn)狀。
二、比較分析
（一）時(shí)間保障：嬰幼兒家庭照護(hù)的假期福利
較多國(guó)家已制定并實(shí)施產(chǎn)假及育兒假政策，通過(guò)靈活安排工作時(shí)間等積極措施，為嬰幼兒的家庭照護(hù)提供便利條件。除美國(guó)外，OECD其余成員國(guó)均規(guī)定母親有權(quán)利享受帶薪產(chǎn)假。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，OECD國(guó)家婦女的平均產(chǎn)假時(shí)長(zhǎng)為18周，其中7個(gè)國(guó)家的產(chǎn)假時(shí)長(zhǎng)超過(guò)半年，而歐盟國(guó)家的平均產(chǎn)假時(shí)長(zhǎng)為22周。在產(chǎn)假收入補(bǔ)償率方面，OECD國(guó)家中有14個(gè)國(guó)家的產(chǎn)假收入補(bǔ)償率達(dá)到100%，即母親在產(chǎn)假期間可獲得與原工資等額的補(bǔ)貼。另有8個(gè)國(guó)家的產(chǎn)假收入補(bǔ)償率介于80%至100%之間。（見(jiàn)圖1）
除產(chǎn)假外，許多國(guó)家還提供帶薪育兒假和家庭照顧假，以滿足家庭在嬰幼兒照護(hù)方面的需求。例如，瑞典和葡萄牙的產(chǎn)假時(shí)長(zhǎng)分別為13周和6周，但其帶薪育兒假和家庭照顧假時(shí)長(zhǎng)分別為43周和24周。OECD國(guó)家的帶薪育兒假和家庭照顧假的平均時(shí)長(zhǎng)為32周，而歐盟國(guó)家平均時(shí)長(zhǎng)為43周。其中，帶薪育兒假和家庭照顧假時(shí)長(zhǎng)最長(zhǎng)的國(guó)家包括匈牙利、芬蘭和斯洛伐克，均超過(guò)兩年半。此外，有22個(gè)國(guó)家的帶薪育兒假和家庭照顧假時(shí)長(zhǎng)超過(guò)半年。在收入補(bǔ)償方面，有3個(gè)國(guó)家的假期收入補(bǔ)償率達(dá)到100%，有17個(gè)國(guó)家的假期收入補(bǔ)償率超過(guò)50%。
為了鼓勵(lì)生育，部分國(guó)家實(shí)施了差異化的帶薪育兒假和家庭照顧假政策。例如，法國(guó)婦女生育第一個(gè)孩子的帶薪育兒假和家庭照顧假時(shí)長(zhǎng)為26周，而生育第二個(gè)孩子時(shí)，時(shí)長(zhǎng)則延長(zhǎng)至110周。與產(chǎn)假相比，育兒假的收入補(bǔ)償率通常較低，但其時(shí)間安排更加靈活，因此更受家庭歡迎。為了鼓勵(lì)男性更多地參與育兒，一些國(guó)家采取了特殊措施。例如，德國(guó)和奧地利等國(guó)家規(guī)定了不可轉(zhuǎn)讓的育兒假期限，這些假期僅限于母親或父親使用。此外，加拿大和德國(guó)等國(guó)家還推出了“獎(jiǎng)勵(lì)”假政策，即如果父母雙方均按規(guī)定休假，則可獲得額外的帶薪休假周數(shù)。
從產(chǎn)假、帶薪育兒假和家庭照顧假的合并時(shí)長(zhǎng)來(lái)看，有18個(gè)國(guó)家的假期總時(shí)長(zhǎng)在1年及以上，而僅有12個(gè)國(guó)家的假期總時(shí)長(zhǎng)少于半年。OECD國(guó)家和歐盟國(guó)家平均為50周和65周。研究表明，產(chǎn)假和育兒假合并時(shí)長(zhǎng)及補(bǔ)償率與婦女在勞動(dòng)力市場(chǎng)中的地位直接相關(guān)，從而影響婦女生育意愿。帶薪休假政策不僅能夠支持女性就業(yè)，還能增加孕產(chǎn)婦就業(yè)的連續(xù)性，并提高婦女生育后重新進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的可能性[3]。對(duì)不同福利模式國(guó)家產(chǎn)假和育兒假情況進(jìn)行比較分析后發(fā)現(xiàn)，不同福利模式國(guó)家在產(chǎn)假時(shí)長(zhǎng)方面的差距并不顯著。自由主義和保守主義福利國(guó)家的產(chǎn)假時(shí)長(zhǎng)約為19周，社會(huì)民主主義福利國(guó)家為16周。然而，在育兒假時(shí)長(zhǎng)和收入補(bǔ)償率方面，不同收入模式國(guó)家之間存在顯著差異。自由主義福利國(guó)家的平均產(chǎn)假收入補(bǔ)償率僅為45%，平均育兒假時(shí)長(zhǎng)僅為8周，平均育兒假收入補(bǔ)償率僅為25%，在三種典型模式中處于最低水平。
這一現(xiàn)象反映出自由主義福利國(guó)家的服務(wù)商品化特征，即市場(chǎng)對(duì)女性生育和嬰兒照護(hù)的支持意愿較低，不愿意為女性生育和嬰兒照護(hù)“買單”。相比之下，保守主義福利國(guó)家的產(chǎn)假收入補(bǔ)償率為85%，社會(huì)民主主義福利國(guó)家為82%，兩者大致相當(dāng)。但在育兒假方面，保守主義福利國(guó)家的平均育兒假時(shí)長(zhǎng)為27周，收入補(bǔ)償率僅為31%。社會(huì)民主主義福利國(guó)家的平均育兒假時(shí)長(zhǎng)則高達(dá)47周，收入補(bǔ)償率也達(dá)到了49%，均為三種模式中最高。兩種模式之間的差異反映出政府與家庭在育兒責(zé)任分配上的不同理念。在保守主義福利國(guó)家，家庭被視為育兒責(zé)任的主要承擔(dān)者，因此國(guó)家僅保障女性產(chǎn)假的基本權(quán)利，而兒童養(yǎng)育和早期教育的責(zé)任則主要由家庭承擔(dān)。相反，在社會(huì)民主主義福利國(guó)家，政府普遍從兒童發(fā)展的角度出發(fā)，由國(guó)家保障嬰幼兒自出生起的所有生存、發(fā)展和受教育的權(quán)利，在保障女性產(chǎn)假權(quán)利的同時(shí)，也保障婦女育兒以及嬰幼兒接受充足照護(hù)的權(quán)利。
（二）服務(wù)保障：嬰幼兒接受機(jī)構(gòu)照護(hù)情況
2022年，OECD國(guó)家和歐盟0-3歲嬰幼兒機(jī)構(gòu)照護(hù)的平均覆蓋率均為32%。其中，韓國(guó)、挪威、以色列和丹麥4個(gè)國(guó)家的覆蓋率超過(guò)50%，另有9個(gè)國(guó)家的覆蓋率介于30%到50%之間。對(duì)于2歲及以上的嬰幼兒，機(jī)構(gòu)照護(hù)的覆蓋率更高，OECD國(guó)家及少數(shù)其他國(guó)家的平均覆蓋率為42%，歐盟為39%。其中，瑞典、挪威、冰島和韓國(guó)4個(gè)國(guó)家的覆蓋率超過(guò)90%，另有5個(gè)國(guó)家的覆蓋率不低于70%（見(jiàn)圖2）。從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，嬰幼兒接受機(jī)構(gòu)照護(hù)的比例呈現(xiàn)持續(xù)上升態(tài)勢(shì)。2005—2022年，德國(guó)0-3歲嬰幼兒保育機(jī)構(gòu)的覆蓋率從17%提升至30%，而挪威則從33%提升至59%[4]。
育兒假時(shí)長(zhǎng)、產(chǎn)婦就業(yè)率等因素對(duì)幼兒的入托率存在影響。如匈牙利的育兒假超過(guò)三年，3歲以下兒童的入園率僅為4%。在女性就業(yè)率較低的國(guó)家，嬰幼兒接受機(jī)構(gòu)照護(hù)的比例也相對(duì)較低。如墨西哥、土耳其等國(guó)家的育兒假相對(duì)較短，但由于女性就業(yè)率低，接受照護(hù)服務(wù)的幼兒數(shù)量依然有限。此外，部分國(guó)家雖然規(guī)定了較長(zhǎng)的育兒假，但由于假期補(bǔ)貼較低，女性往往無(wú)法充分利用其育兒假，這在一定程度上解釋了韓國(guó)3歲以下嬰幼兒高入學(xué)率的現(xiàn)象[5]。
不同福利模式國(guó)家在嬰幼兒托育服務(wù)上的差異主要體現(xiàn)在政府、家庭和市場(chǎng)三者之間的角色分配上。具體而言，保守主義福利國(guó)家在文化和價(jià)值觀上強(qiáng)調(diào)嬰幼兒撫育是父母應(yīng)盡之責(zé)，因此，3歲以下兒童入托率僅為20%左右，2歲及以上兒童的入托率也僅為31%，是所有福利國(guó)家中入托率最低的。例如，德國(guó)的托育服務(wù)主要依賴家庭，政府在托育供給方面堅(jiān)持輔助性原則，只有當(dāng)非政府機(jī)構(gòu)無(wú)法滿足需求時(shí)，才會(huì)提供服務(wù)。自由主義福利國(guó)家服務(wù)商品化程度高，托育服務(wù)供給、價(jià)格、質(zhì)量、管理等主要依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)。雖然公辦托育機(jī)構(gòu)較少，但中產(chǎn)階級(jí)和富裕家庭能夠在市場(chǎng)中自行購(gòu)買托育服務(wù)，約占一半的入托率與英、美等國(guó)家“棗核型”的社會(huì)結(jié)構(gòu)相互呼應(yīng)。自由主義福利國(guó)家3歲以下平均兒童入托率為31%，2歲及以上為54%。例如，英國(guó)已經(jīng)形成了一個(gè)龐大而完備的市場(chǎng)供給托育服務(wù)體系，2歲以下的嬰幼兒幾乎無(wú)法進(jìn)入公立機(jī)構(gòu)。社會(huì)民主主義福利國(guó)家公共服務(wù)具有高度“去商品化”的特征，由政府主導(dǎo)、以法律形式保障嬰幼兒入托和受教育權(quán)利，政府承擔(dān)了嬰幼兒托育和早期教育的主要責(zé)任。因此，社會(huì)民主主義福利國(guó)家的入托率較高，3歲以下兒童的平均入托率達(dá)到49%，2歲及以上兒童的平均入園率更是高達(dá)87%。例如，瑞典、挪威、冰島等國(guó)家的托育服務(wù)體系較為完善，政府通過(guò)提供充足的托育資源和經(jīng)濟(jì)支持，鼓勵(lì)家庭將幼兒送入托育機(jī)構(gòu)。
（三）法律保障：以法律形式保證嬰幼兒接收機(jī)構(gòu)照護(hù)權(quán)利
社會(huì)民主主義福利國(guó)家強(qiáng)調(diào)政府職能和服務(wù)范圍，盡可能覆蓋并保障所有兒童。如芬蘭《兒童日托法》規(guī)定，在母親育兒假結(jié)束后，滿足入托需求是所有嬰幼兒的法定權(quán)利。無(wú)論是在日托機(jī)構(gòu)還是在家庭日托中，都可以獲得早期保教服務(wù)，法定時(shí)間是每周20小時(shí)，也可以有償接受全天服務(wù)，低收入家庭則不需要支付任何費(fèi)用。丹麥《日托設(shè)施法》規(guī)定，無(wú)論是在地方當(dāng)局，私人經(jīng)營(yíng)的日托中心還是在家庭住宅中，地方議會(huì)均應(yīng)為所有26周以上直至學(xué)齡的兒童提供適合年齡的日托服務(wù)，但不強(qiáng)制要求入托。如果得不到滿足，地方政府將會(huì)受到經(jīng)濟(jì)處罰。
保守主義福利國(guó)家強(qiáng)調(diào)社會(huì)團(tuán)結(jié)和保障，強(qiáng)調(diào)個(gè)人工作、職責(zé)和國(guó)家職責(zé)的結(jié)合，對(duì)家長(zhǎng)和國(guó)家的角色分別做出要求。如德國(guó)《社會(huì)法第八部：兒童與青少年扶助法》規(guī)定，不滿3歲兒童的家長(zhǎng)或監(jiān)護(hù)人不論是有工作或是在找工作過(guò)程中，或是正在接受職業(yè)教育、中學(xué)教育或大學(xué)教育，都應(yīng)使其子女得到接受幼兒園教育的機(jī)會(huì)。
自由主義福利國(guó)家公共服務(wù)體系以市場(chǎng)為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)最小國(guó)家干預(yù)，只針對(duì)最困難群體進(jìn)行支持，而并未以法律或制度形式為其他家庭提供保障。如英國(guó)蘇格蘭，2歲的弱勢(shì)家庭兒童每周有權(quán)享受16小時(shí)（600小時(shí)/年）的免費(fèi)服務(wù)。新加坡認(rèn)為學(xué)前教育是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府不將其納入法定教育范疇也不提供免費(fèi)的學(xué)前教育服務(wù)時(shí)長(zhǎng)，但會(huì)提供大量的、持續(xù)的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，特別是對(duì)處境不利兒童的資助與支持[6]。
（四）財(cái)政保障：嬰幼兒機(jī)構(gòu)照護(hù)服務(wù)的財(cái)政投入
較多國(guó)家重視嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的財(cái)政支持，公共支出占GDP比例達(dá)到0.4%以上的國(guó)家包括澳大利亞、韓國(guó)、芬蘭、法國(guó)、挪威、冰島和瑞典。其中，澳大利亞、韓國(guó)、芬蘭和瑞典的3歲以下嬰幼兒機(jī)構(gòu)照護(hù)服務(wù)的公共支出甚至超過(guò)3-6歲幼兒學(xué)前教育的公共支出。（見(jiàn)圖3）
在OECD國(guó)家中，有兩名嬰幼兒（如2歲和3歲）的雙職工家庭在機(jī)構(gòu)照護(hù)方面的凈支出平均占家庭收入的17.4%。然而，這一比例在各國(guó)之間存在顯著差異?？傮w而言，公共支出較少的國(guó)家，家庭在嬰幼兒照護(hù)服務(wù)上的成本分擔(dān)比例則較高。瑞典、冰島等社會(huì)民主主義福利國(guó)家家庭成本分擔(dān)比例最低。德國(guó)、法國(guó)、荷蘭等保守主義福利國(guó)家，家庭所分擔(dān)的成本大多控制在20%以內(nèi)。美國(guó)、加拿大、澳大利亞等自由主義福利國(guó)家家庭成本負(fù)擔(dān)較重。其中，英國(guó)的家庭凈成本最高，達(dá)到55.3%。（見(jiàn)圖4）
總體而言，不同國(guó)家在嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的財(cái)政支持方式上存在顯著差異。自由主義福利國(guó)家主要通過(guò)補(bǔ)給需方的方式提供支持，即為低收入或處境不利家庭提供資助。這些國(guó)家將照護(hù)視為家庭責(zé)任，高收入家庭可選擇高質(zhì)量托幼服務(wù)，而低收入家庭則多依賴家庭照護(hù)或選擇低收費(fèi)但質(zhì)量參差不齊的托幼服務(wù)。政府主要通過(guò)課稅津貼、教育券及為低收入家庭設(shè)立專門(mén)托育項(xiàng)目等方式，保障嬰幼兒的照護(hù)權(quán)利。
保守主義福利國(guó)家以補(bǔ)給供方為主，即為照護(hù)機(jī)構(gòu)提供資助。這些國(guó)家政府監(jiān)管責(zé)任優(yōu)先于市場(chǎng)需求。政府設(shè)立公立機(jī)構(gòu)但數(shù)量有限，同時(shí)要求私立機(jī)構(gòu)保證質(zhì)量并限制收費(fèi)，并為非營(yíng)利私立機(jī)構(gòu)提供運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助。在這種模式下，慈善組織和教會(huì)等非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)承擔(dān)了重要責(zé)任。如荷蘭向私立機(jī)構(gòu)直接購(gòu)買服務(wù)供家長(zhǎng)使用，瑞士等國(guó)家通過(guò)補(bǔ)助托育中心來(lái)延長(zhǎng)照顧時(shí)間，德國(guó)聯(lián)邦政府于2017—2021年投入11.26億歐元用以增設(shè)10萬(wàn)個(gè)日托名額，意大利國(guó)家基金2020年向由私人機(jī)構(gòu)和市政當(dāng)局管理的0~6歲嬰幼兒保教服務(wù)機(jī)構(gòu)撥款1.6億歐元，以補(bǔ)償新冠肺炎疫情期間因停辦造成的費(fèi)用損失。
社會(huì)民主主義福利國(guó)家同時(shí)補(bǔ)給供方和需方。托幼機(jī)構(gòu)的收費(fèi)和質(zhì)量由國(guó)家統(tǒng)一監(jiān)管，家長(zhǎng)成本分擔(dān)比例通常在10%以下。如瑞典規(guī)定家庭托兒服務(wù)費(fèi)用為收入的1%～3%，多孩家庭逐級(jí)遞減，低收入家庭免費(fèi)，富裕家庭設(shè)收費(fèi)封頂線[7]。丹麥基于“所有家庭都能平等獲得ECEC”的理念，要求托幼機(jī)構(gòu)隨處可見(jiàn)，除節(jié)假日和周末外每天開(kāi)放，每周應(yīng)開(kāi)放50小時(shí)，家長(zhǎng)最多分擔(dān)25%的保教成本，對(duì)低收入和多孩家庭提供補(bǔ)貼。挪威規(guī)定年收入低于5.5萬(wàn)歐元的家庭，2~5歲兒童每周可免費(fèi)上20小時(shí)幼兒園。斯洛文尼亞根據(jù)家庭收入為第一個(gè)孩子的保教費(fèi)用提供補(bǔ)貼，最低收入群體全免，并為其兄弟姐妹提供免費(fèi)服務(wù)[6]。
（五）管理保障：嬰幼兒機(jī)構(gòu)照護(hù)服務(wù)的管理機(jī)制
1.規(guī)范管理：以政策為準(zhǔn)繩進(jìn)行規(guī)范管理
國(guó)際社會(huì)普遍為嬰幼兒的照護(hù)管理提供強(qiáng)有力的政策遵循。第一種形式是以基本法律（law）或框架（framework）對(duì)嬰幼兒機(jī)構(gòu)照護(hù)服務(wù)的定義、機(jī)構(gòu)管理、價(jià)值導(dǎo)向、根本原則、基本質(zhì)量要求等進(jìn)行規(guī)定。如巴西《國(guó)家教育指導(dǎo)和基本法》第12796號(hào)修正案、德國(guó)《日間照護(hù)中心早期教育合作框架》等均屬此類。第二種形式是專項(xiàng)法案（act），針對(duì)機(jī)構(gòu)照護(hù)服務(wù)質(zhì)量提升、財(cái)政預(yù)算、修訂規(guī)范等制定相關(guān)法案，如美國(guó)《兒童強(qiáng)勢(shì)開(kāi)端法案》要求針對(duì)弱勢(shì)群體提供可負(fù)擔(dān)的早期保教服務(wù)等。第三種形式是條例（regulations）或標(biāo)準(zhǔn)（standards），出臺(tái)相關(guān)政策對(duì)嬰幼兒機(jī)構(gòu)照護(hù)服務(wù)進(jìn)行規(guī)范管理。如澳大利亞在聯(lián)邦層面的《教育與保育服務(wù)條例》中對(duì)保教機(jī)構(gòu)的定義、接受保教權(quán)利以及基本保教理念等進(jìn)行規(guī)定，并在《早期兒童教育與保育國(guó)家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定了各類保教機(jī)構(gòu)應(yīng)具備的最低標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)分析，各國(guó)規(guī)范管理照護(hù)機(jī)構(gòu)的法律形式與國(guó)家福利模式似乎并沒(méi)有直接關(guān)系。
2.明晰權(quán)責(zé)：采用統(tǒng)一或分離的管理模式
一般來(lái)說(shuō)，0-3歲幼兒的保教服務(wù)由社會(huì)福利部門(mén)負(fù)責(zé)，而3~6歲主要由教育部門(mén)負(fù)責(zé)。近年來(lái)，許多國(guó)家積極推進(jìn)“保教一體化”政策出臺(tái)。截至2020年，超過(guò)70%的OECD成員國(guó)已開(kāi)始推行早期保育與教育整合模式，由一個(gè)或多個(gè)部門(mén)統(tǒng)一管理整個(gè)早期保育與教育[4]。如挪威、芬蘭、巴西、澳大利亞等國(guó)家采取由教育部門(mén)牽頭的“統(tǒng)一制”管理模式（見(jiàn)表1）。此外，英國(guó)在2006年通過(guò)的《兒童保育法案》中明確規(guī)定，要求每個(gè)地方教育部門(mén)建立“早期發(fā)展合作伙伴”機(jī)構(gòu)，并制定伙伴合作的協(xié)議，以確保地方教育部門(mén)能夠切實(shí)履行其在早期保育與教育方面的職責(zé)。這種跨部門(mén)合作的模式，為兒童提供了更加系統(tǒng)化和整體化的早期教育支持[8]。
隨著保教管理的逐步統(tǒng)一化，許多國(guó)家設(shè)置了面向0—6歲嬰幼兒的連續(xù)性保教機(jī)構(gòu)。如澳大利亞設(shè)置了面向0-5歲嬰幼兒的家庭日托、全天看護(hù)和臨時(shí)看護(hù)機(jī)構(gòu)，并為4-5歲兒童設(shè)置幼兒園。芬蘭則設(shè)有面向0—6歲嬰幼兒的家庭日托、集體家庭日托、日托中心、早期保育與教育開(kāi)放服務(wù)和學(xué)前教育機(jī)構(gòu)。與此同時(shí)，也有國(guó)家實(shí)行“分離式”管理模式，如以色列、捷克、日本等。然而，近年來(lái)這種分離模式也呈現(xiàn)出融合的趨勢(shì)，如日本政府于2006年審議通過(guò)《關(guān)于推進(jìn)綜合的學(xué)前兒童教育、保育服務(wù)的法律》，文部科學(xué)省與厚生勞動(dòng)省聯(lián)合設(shè)置“幼保合作推進(jìn)室”，與地方的承辦單位聯(lián)合推動(dòng)幼保一體化進(jìn)程。所有同時(shí)具有保育和教育功能的機(jī)構(gòu)，無(wú)論其原本為幼兒園或保育所，服務(wù)對(duì)象是嬰幼兒或幼兒，都被統(tǒng)一稱為“認(rèn)定幼兒園”，并獲得相應(yīng)認(rèn)證。日本的幼保一體化改革對(duì)家庭而言帶來(lái)諸多便利，但也暴露出一些問(wèn)題。例如，對(duì)于認(rèn)定幼兒園的辦園標(biāo)準(zhǔn)，是遵循幼兒園的標(biāo)準(zhǔn)還是保育所的標(biāo)準(zhǔn)目前尚未完全達(dá)成共識(shí)。此外，保育所和幼兒園的工作人員所需具備的資質(zhì)不同，各自的保育和教育重點(diǎn)也有所差異，這在一體化機(jī)構(gòu)內(nèi)可能會(huì)造成一定程度的混亂。因此，反對(duì)幼保一體化的聲音也一直存在。
3.人員管理：對(duì)師資進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)證和培訓(xùn)
嬰幼兒照護(hù)機(jī)構(gòu)的人員主要包括教師和保育員，兩類人員在準(zhǔn)入資質(zhì)和學(xué)歷要求上存在明顯差異。一般來(lái)說(shuō)，教師通常需要具備本科學(xué)歷，而保育員則只需具備中專學(xué)歷或通過(guò)培訓(xùn)獲得相關(guān)資質(zhì)即可。如芬蘭要求教師必須具備本科學(xué)歷，而保育員只需具有中職以上學(xué)歷[9]。挪威要求教師必須擁有3年制以上、教育學(xué)相關(guān)專業(yè)學(xué)士學(xué)位，保育員只需語(yǔ)言水平達(dá)到官方認(rèn)證水平即可[10]。在一些國(guó)家，保育員的培養(yǎng)可以通過(guò)職業(yè)教育或繼續(xù)教育實(shí)現(xiàn)，只要通過(guò)政府資質(zhì)認(rèn)證，即可上崗。如澳大利亞要求教師必須具備綜合性大學(xué)本科以上學(xué)歷，保育人員只需獲得教育相關(guān)專業(yè)的中職或以上學(xué)位，或通過(guò)培訓(xùn)獲得相關(guān)資質(zhì)認(rèn)證即可[11]。
由于準(zhǔn)入條件和職責(zé)任務(wù)的不同，大部分國(guó)家的教師與保育人員在薪資待遇、職業(yè)發(fā)展路徑、督導(dǎo)評(píng)估機(jī)制等方面均有不同。如澳大利亞、新加坡、英格蘭等國(guó)家和地區(qū)的早期教育教師工資標(biāo)準(zhǔn)通常參照小學(xué)教師的最低標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，但保育人員的薪酬相對(duì)較低。教師在專業(yè)技術(shù)方面有較為長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展路徑，同時(shí)也需要承擔(dān)更多的督導(dǎo)、評(píng)估與培訓(xùn)任務(wù)。不過(guò)，也有國(guó)家統(tǒng)一了教師與保育員的培訓(xùn)和資質(zhì)要求，如瑞典在2009年至2015年期間實(shí)施了“促進(jìn)學(xué)前教育”項(xiàng)目，對(duì)教師和保育員不再區(qū)分專業(yè)方向，而是實(shí)施一致的職前教育課程培訓(xùn)[12]。日本文部科學(xué)省于2004年決定實(shí)施幼兒園教師資格認(rèn)定考試制度，規(guī)定保育所教師也可以報(bào)考幼兒園教師資格認(rèn)定考試。隨后，厚生勞動(dòng)省也降低了幼兒園教師報(bào)考保育員資格認(rèn)定考試的要求，以促進(jìn)幼兒園和保育所師資的整合。同時(shí)，日本還鼓勵(lì)保教體系中的教師同時(shí)獲得幼兒園教師和保育員兩種資格證書(shū)，以推動(dòng)幼保一體化的發(fā)展[13]。
4.質(zhì)量管理：設(shè)置課程標(biāo)準(zhǔn)提升保教質(zhì)量
較多國(guó)家通過(guò)制定課程指南來(lái)提升嬰幼兒照護(hù)機(jī)構(gòu)的質(zhì)量。如新加坡制定《國(guó)家早期幼兒發(fā)展框架》，為2個(gè)月至3歲嬰幼兒的生活、發(fā)展、活動(dòng)和課程標(biāo)準(zhǔn)提供指導(dǎo)。新西蘭、挪威、德國(guó)等國(guó)家針對(duì)0-5歲或0—6歲幼兒制定統(tǒng)一的課程指南（見(jiàn)表2）。如英國(guó)《早期兒童基礎(chǔ)階段法定框架》為幼兒從0-5歲的學(xué)習(xí)、發(fā)展和福利制定了具體標(biāo)準(zhǔn)。
5.機(jī)構(gòu)督導(dǎo)：開(kāi)展定期督導(dǎo)實(shí)現(xiàn)以評(píng)促建
許多國(guó)家對(duì)0-3歲嬰幼兒照護(hù)機(jī)構(gòu)定期開(kāi)展督導(dǎo)評(píng)估，評(píng)估周期根據(jù)國(guó)家規(guī)模和機(jī)構(gòu)數(shù)量有所不同。例如，荷蘭、芬蘭等國(guó)家每年都進(jìn)行督導(dǎo)評(píng)估，德國(guó)每?jī)赡暝u(píng)估一次，英國(guó)每四年評(píng)估一次。
在督導(dǎo)主體方面，各國(guó)采取了不同的方式。澳大利亞專門(mén)成立了澳大利亞兒童教育和保育質(zhì)量管理局（ACECQA），作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)所有0-6歲嬰幼兒托育、保育及早期教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的推廣以及督導(dǎo)人員的培訓(xùn)。該機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)層由各州及聯(lián)邦人員共同組成，直接向教育部負(fù)責(zé)。德國(guó)法律規(guī)定督導(dǎo)的權(quán)責(zé)在于機(jī)構(gòu)服務(wù)的供應(yīng)方，但在國(guó)家層面由貝塔斯曼基金會(huì)出面，收集與早期照護(hù)、保育與教育機(jī)構(gòu)質(zhì)量相關(guān)數(shù)據(jù)，形成并發(fā)表“早期教育體系監(jiān)測(cè)報(bào)告”，為公眾監(jiān)督和政策制定提供依據(jù)。新加坡0—6歲嬰幼兒照護(hù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)測(cè)督導(dǎo)由該國(guó)教育主管部門(mén)—幼兒培育署統(tǒng)一負(fù)責(zé)，對(duì)機(jī)構(gòu)從常規(guī)、機(jī)構(gòu)管理、員工資質(zhì)、員工發(fā)展、兒童幸福感、課程等方面進(jìn)行監(jiān)測(cè)督導(dǎo)，并對(duì)保教機(jī)構(gòu)進(jìn)行分級(jí)。美國(guó)以州政府為主體實(shí)施“0-5歲早期學(xué)前教育質(zhì)量評(píng)級(jí)與提升系統(tǒng)項(xiàng)目”，主要用于質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)控、績(jī)效責(zé)任衡量、項(xiàng)目技術(shù)支持、財(cái)政激勵(lì)和家長(zhǎng)教育。
在督導(dǎo)結(jié)果運(yùn)用方面，不同國(guó)家對(duì)督導(dǎo)結(jié)果的使用可分為高風(fēng)險(xiǎn)和低風(fēng)險(xiǎn)兩類。高風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家采用問(wèn)責(zé)制等辦法，對(duì)監(jiān)測(cè)督導(dǎo)結(jié)果顯示不達(dá)標(biāo)的機(jī)構(gòu)采取一定措施，要求機(jī)構(gòu)必須按照結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)整改提升，并在一定時(shí)間內(nèi)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，甚至要求市政管理部門(mén)介入整改過(guò)程。新加坡、澳大利亞、英國(guó)等國(guó)家通常采用高風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)用辦法。而督導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)較為寬松的國(guó)家，如荷蘭、挪威、芬蘭等通常采用低風(fēng)險(xiǎn)方式，將督導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果及報(bào)告對(duì)社會(huì)公開(kāi)，作為家長(zhǎng)選擇機(jī)構(gòu)和機(jī)構(gòu)改進(jìn)的依據(jù)，并對(duì)機(jī)構(gòu)提供最佳實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有強(qiáng)制整改或要求市政管理部門(mén)介入的要求。
三、結(jié)論建議
（一）基本結(jié)論
不同國(guó)家在嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的時(shí)間保障、服務(wù)保障、法律保障和財(cái)政保障等方面的特征與本國(guó)所屬的福利國(guó)家模式存在相關(guān)性。福利國(guó)家模式是各國(guó)公共服務(wù)特征的集中體現(xiàn)，反映了各國(guó)的文化背景、社會(huì)規(guī)范、國(guó)家發(fā)展和分配情況。自由主義福利國(guó)家的主要特征是服務(wù)商品化，由市場(chǎng)作為公共服務(wù)的主要供應(yīng)者和調(diào)節(jié)者，國(guó)家只對(duì)最弱勢(shì)群體承擔(dān)部分責(zé)任。因此英、美等國(guó)家雖然嬰幼兒入托率處于中等水平，但在公共財(cái)政支出、時(shí)間保障等方面有很多不足，法律制度也僅保障最弱勢(shì)群體權(quán)利。保守主義福利國(guó)家強(qiáng)調(diào)家庭責(zé)任，認(rèn)為家庭是嬰幼兒照護(hù)和早期教育的責(zé)任主體。國(guó)家通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)和法律制度等形式對(duì)家庭給予一定支持，以保證社會(huì)團(tuán)結(jié)和家庭履行職責(zé)。這些國(guó)家通常能夠保證婦女生育的基本條件，如較高的產(chǎn)假補(bǔ)償率，也能在一定程度上從財(cái)政和法律方面保障嬰幼兒接受照護(hù)和教育的權(quán)利，但同時(shí)在法律中強(qiáng)調(diào)家庭和父母的責(zé)任。因此，保守主義福利國(guó)家的嬰幼兒入托率相對(duì)較低。社會(huì)民主主義國(guó)家采用公共服務(wù)高度去商品化的福利國(guó)家模式，國(guó)家依靠稅收調(diào)節(jié)資源配置，政府承擔(dān)主要公共服務(wù)責(zé)任。這些國(guó)家在嬰幼兒保育與早期教育的各個(gè)方面都提供了高規(guī)格的保障，構(gòu)建了完善的法律保障體系，建立了高質(zhì)量的服務(wù)管理體系和標(biāo)準(zhǔn)。北歐國(guó)家是這一模式的典型代表，它們通過(guò)提供廣泛的公共服務(wù)，支持家庭和社區(qū)合作，形成了全社會(huì)共同參與嬰幼兒照護(hù)的良好氛圍。這些國(guó)家普遍具有國(guó)土面積小、人口數(shù)量少、人均GDP高等特點(diǎn)，因此具有較高的財(cái)政水平支持國(guó)家建設(shè)并完善公共服務(wù)體系。整體而言，福利模式根植于本國(guó)國(guó)情，與本國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)需求密切相關(guān)，因此三種典型模式并不能覆蓋世界上所有國(guó)家。日、韓等東亞國(guó)家和巴西、智利等南美國(guó)家大多依據(jù)本國(guó)國(guó)情，從不同模式中選取部分適宜本國(guó)國(guó)情的做法，組合成為混合的公共服務(wù)模式，以韓國(guó)為例，其采用的生產(chǎn)性社會(huì)福利模式強(qiáng)調(diào)通過(guò)促進(jìn)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)支持家庭和兒童發(fā)展。
中國(guó)在發(fā)展嬰幼兒托育與早期教育時(shí)，既要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，又要立足國(guó)情，探索出一條具有中國(guó)特色的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展道路。一是堅(jiān)持基本公共服務(wù)的福利屬性。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，基本公共服務(wù)事業(yè)不能像自由主義國(guó)家一樣市場(chǎng)化，而應(yīng)盡可能“去商品化”，滿足最廣大人民的需求。二是明確國(guó)家和家庭的權(quán)責(zé)邊界。我國(guó)人口基數(shù)大，嬰幼兒保育與教育需求量大，但經(jīng)濟(jì)上仍是發(fā)展中國(guó)家，因此需要明確國(guó)家和家庭各自的角色和權(quán)責(zé)范圍，為滿足群眾的基本需求提供支持。這與保守主義國(guó)家的模式有一定相似性，保守主義國(guó)家強(qiáng)調(diào)家庭在嬰幼兒照護(hù)中的主要責(zé)任，國(guó)家通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)和法律制度等形式對(duì)家庭給予一定支持。然而，中國(guó)在強(qiáng)調(diào)家庭責(zé)任的同時(shí)，更注重國(guó)家在基本公共服務(wù)中的主導(dǎo)作用，通過(guò)政策支持和資源分配來(lái)保障嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的普及性和公平性。三是采用因地制宜的管理模式。中國(guó)不同地域、城鄉(xiāng)、群體之間在服務(wù)需求、質(zhì)量要求、償付能力等方面存在較大差異。因此，在嬰幼兒保育與教育機(jī)構(gòu)管理方面，必須明確底線要求，并在此基礎(chǔ)上依據(jù)不同地域、城鄉(xiāng)、群體的實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，從而實(shí)現(xiàn)服務(wù)的差異化和精準(zhǔn)化，滿足不同群體的多樣化需求。
（二）主要啟示
1.促公平：強(qiáng)化政府職責(zé)保障嬰幼兒獲得家庭及機(jī)構(gòu)照護(hù)服務(wù)
一方面，政府在促進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)供給中發(fā)揮著重要作用。嬰幼兒照護(hù)服務(wù)是家庭所需、民生所系。雖然嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的供給涉及家庭、市場(chǎng)、政府、社會(huì)組織等多元主體，但政府在其中承擔(dān)著規(guī)劃引導(dǎo)、政策支持、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理等職能，這些職能對(duì)于促進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的供給起著至關(guān)重要的作用。我國(guó)在強(qiáng)化政府職責(zé)時(shí)，可以借鑒社會(huì)民主主義國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，逐步增加公共財(cái)政支出，確保嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的普惠性和公平性。同時(shí)，應(yīng)結(jié)合保守主義國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，明確家庭與政府的責(zé)任邊界，通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)和財(cái)政補(bǔ)貼為家庭提供經(jīng)濟(jì)支持。2018年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，將“幼有所育”列為九個(gè)國(guó)家基本公共服務(wù)領(lǐng)域的重要內(nèi)容之一。為了實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，建設(shè)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系已經(jīng)成為政府的重要職責(zé)。同時(shí)，在“三孩政策”的宏觀人口背景下，為優(yōu)化遠(yuǎn)期人口結(jié)構(gòu)，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)受到了社會(huì)民眾的廣泛期待。2024年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快完善生育支持政策體系推動(dòng)建設(shè)生育友好型社會(huì)的若干措施》要求：“統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)和托育實(shí)際需求等因素，科學(xué)規(guī)劃托育服務(wù)體系，大力發(fā)展托幼一體服務(wù)，優(yōu)化托育服務(wù)精準(zhǔn)供給。”這些政策部署進(jìn)一步強(qiáng)化了政府介入嬰幼兒照護(hù)服務(wù)供給的動(dòng)力與責(zé)任。
另一方面，健全靈活的財(cái)政政策是保障嬰幼兒公平享受照護(hù)服務(wù)的關(guān)鍵舉措。相關(guān)研究表明，育兒補(bǔ)貼的增加對(duì)生育率有顯著的正向影響，例如在西歐國(guó)家，育兒補(bǔ)貼每增加10%，生育率可提高0.4%[14]。借鑒這一經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可將家庭整體作為服務(wù)對(duì)象，在陪產(chǎn)假、護(hù)理假和育兒假津貼、稅收抵免與托育服務(wù)代金券等多個(gè)方面進(jìn)行探索，為嬰幼兒家庭提供必要的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)支持。同時(shí)，許多國(guó)家在嬰幼兒機(jī)構(gòu)照護(hù)服務(wù)的公共支出比例上較高，尤其是北歐的社會(huì)民主主義國(guó)家。目前，我國(guó)對(duì)機(jī)構(gòu)照護(hù)服務(wù)的財(cái)政補(bǔ)貼以補(bǔ)貼供方機(jī)構(gòu)為主，形式包括資金注入、稅收減免、土地租金減免等。未來(lái)可兼顧補(bǔ)貼需方，通過(guò)減費(fèi)、免稅、提供津貼等多種方式，保障家庭困難或處境不利的嬰幼兒接受照護(hù)的機(jī)會(huì)。
2.強(qiáng)管理：建立健全管理機(jī)制以保證嬰幼兒機(jī)構(gòu)照護(hù)有章可循
一方面，建立全國(guó)性的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)法律框架。目前，我國(guó)已印發(fā)《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《托育機(jī)構(gòu)管理規(guī)范（試行）》《托育機(jī)構(gòu)保育指導(dǎo)大綱（試行）》等一系列標(biāo)準(zhǔn)文件，這些文件有力地促進(jìn)了托育服務(wù)的專業(yè)化和規(guī)范化發(fā)展。為進(jìn)一步提升法律效力和規(guī)范性，我國(guó)可借鑒社會(huì)民主主義國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在全國(guó)層面通過(guò)立法，制定更具強(qiáng)制性和規(guī)范作用的法律文件，健全具有指導(dǎo)性或強(qiáng)制性的管理標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)從行政干預(yù)向法律規(guī)制的轉(zhuǎn)變，確保0~3歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)有法可依、有章可循。
另一方面，完善多部門(mén)協(xié)同的管理體制。早期保教機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)部門(mén)設(shè)置和管理制度的形成較為復(fù)雜，與各國(guó)的文化背景、政策歷史、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、公共服務(wù)模式、機(jī)構(gòu)類型和發(fā)展歷程等均有一定關(guān)系。從全世界范圍來(lái)看，三種福利模式國(guó)家中均有國(guó)家對(duì)早期保教機(jī)構(gòu)采用統(tǒng)一制管理模式，希望通過(guò)統(tǒng)一的管理避免“保育”與“教育”分離所導(dǎo)致的培養(yǎng)目標(biāo)、運(yùn)行流程、機(jī)構(gòu)管理、教師資質(zhì)和培訓(xùn)不一致等問(wèn)題。雖然現(xiàn)階段，我國(guó)實(shí)行統(tǒng)一制管理仍存在困難，且其必要性還需要進(jìn)一步論證，但必須健全多部門(mén)協(xié)同監(jiān)管的政策取向，突出細(xì)化相關(guān)部門(mén)具體職責(zé)，實(shí)現(xiàn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督與管理的協(xié)同發(fā)展，確保政策的制定和執(zhí)行效果。
3.優(yōu)服務(wù)：完善多種機(jī)構(gòu)照護(hù)模式滿足嬰幼兒家庭多樣化需求
一方面，設(shè)置多種形式的嬰幼兒照護(hù)機(jī)構(gòu)。較多國(guó)家為家長(zhǎng)提供靈活的托育時(shí)間，如挪威通過(guò)“開(kāi)放性幼兒園”模式，為家長(zhǎng)提供與保教人員在非固定時(shí)間內(nèi)共同參與照護(hù)、保育或相關(guān)活動(dòng)的機(jī)會(huì)[15]。在完善托育供給模式時(shí)，應(yīng)充分考慮人口分布和家庭實(shí)際需求，確保嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)的正規(guī)化和專業(yè)性，在合法備案的基礎(chǔ)上保證其合規(guī)運(yùn)行。OECD的研究指出，教師與嬰幼兒的互動(dòng)不足或過(guò)多依賴保育員代勞，會(huì)對(duì)嬰幼兒的發(fā)展產(chǎn)生不利影響[16]。應(yīng)通過(guò)各類人才培養(yǎng)，尤其是職業(yè)教育和繼續(xù)教育，保障0-3歲嬰幼兒照護(hù)機(jī)構(gòu)具備多類別、多層次、有梯度的從業(yè)人員，從而為照護(hù)機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性和持續(xù)性建設(shè)提供師資保障。
另一方面，制定盤(pán)活現(xiàn)有托育資源存量的激勵(lì)政策。目前國(guó)際嬰幼兒照護(hù)行業(yè)呈現(xiàn)出向“家庭式托育”方向發(fā)展的趨勢(shì)，這種模式具有“平價(jià)就近、靈活溫馨”的優(yōu)勢(shì)。在我國(guó)，社會(huì)上存在大量家庭自主供給的“民居園”，它們?cè)谝欢ǔ潭壬献园l(fā)補(bǔ)充了機(jī)構(gòu)照護(hù)資源。因此，將這些“民居園”等托育資源存量轉(zhuǎn)化為正規(guī)的照護(hù)機(jī)構(gòu)，是我國(guó)政府在服務(wù)供給方面可以推進(jìn)的方向之一。2020年底，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》提出：“支持將各類房屋和設(shè)施用于發(fā)展養(yǎng)老托育，鼓勵(lì)適當(dāng)放寬最長(zhǎng)租賃期限。”2023年，《家庭托育點(diǎn)管理辦法（試行）》對(duì)以往一些在住宅類房屋中經(jīng)營(yíng)、游離于灰色地帶的家庭托育點(diǎn)轉(zhuǎn)向合法合規(guī)提供了明確依據(jù)和指導(dǎo)。在我國(guó)托育資源相對(duì)不足的當(dāng)下，若能有效盤(pán)活現(xiàn)有托育資源存量，激勵(lì)民間自發(fā)產(chǎn)生的“民居園”轉(zhuǎn)化為“普惠性、社區(qū)型、家庭式托育機(jī)構(gòu)”，將會(huì)極大減輕政府在照護(hù)服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政負(fù)擔(dān)，滿足廣大居民的幼兒養(yǎng)育需求。
4.提質(zhì)量：尊重嬰幼兒發(fā)展規(guī)律以促進(jìn)照護(hù)服務(wù)安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展
一方面，在保證質(zhì)量的前提下“盡力而為、量力而行”。多項(xiàng)國(guó)外研究顯示，當(dāng)2歲以下的嬰幼兒在保育與教育機(jī)構(gòu)花費(fèi)很長(zhǎng)時(shí)間時(shí)，可能導(dǎo)致嚴(yán)重的分離焦慮、不安全依戀以及壓力，對(duì)兒童發(fā)展造成負(fù)面影響。因此，嬰幼兒機(jī)構(gòu)照護(hù)不應(yīng)以盲目追求入托率為目標(biāo)，必須明確托育照護(hù)服務(wù)行業(yè)準(zhǔn)入規(guī)則和從業(yè)者標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范照護(hù)人員資格證書(shū)考試的內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)嬰幼兒照護(hù)從業(yè)者的法律法規(guī)、職業(yè)技能、道德安全培訓(xùn)，推動(dòng)?jì)胗變赫兆o(hù)服務(wù)隊(duì)伍的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。同時(shí)，遵循不同階段嬰幼兒的成長(zhǎng)特點(diǎn)與身心發(fā)展規(guī)律，有針對(duì)性和科學(xué)化地設(shè)置課程，在確保安全、優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)上，逐步整合保育和教育功能，提高照護(hù)服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)嬰幼兒的全面發(fā)展。
另一方面，構(gòu)建多元參與的質(zhì)量評(píng)估體系。為保障機(jī)構(gòu)照護(hù)質(zhì)量評(píng)估的有效性，可組建第三方專家團(tuán)體，從獨(dú)立的視角對(duì)托育機(jī)構(gòu)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行專業(yè)化評(píng)估，確保評(píng)估的客觀性和科學(xué)性。建立托育服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)，實(shí)施行業(yè)內(nèi)部自評(píng)制度，通過(guò)行業(yè)自律促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量的提升。在此基礎(chǔ)上，探索形成政府、行業(yè)內(nèi)部以及社會(huì)第三方專業(yè)組織互動(dòng)的托育服務(wù)行業(yè)評(píng)估系統(tǒng)。在相關(guān)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的指引下，重點(diǎn)關(guān)注衛(wèi)生安全、環(huán)境材料、照護(hù)過(guò)程、師幼互動(dòng)等關(guān)鍵要素，采用高風(fēng)險(xiǎn)與低風(fēng)險(xiǎn)相結(jié)合的評(píng)估方式，監(jiān)督、引導(dǎo)和激勵(lì)托育機(jī)構(gòu)的規(guī)范化和專業(yè)化發(fā)展。
來(lái)源 |《學(xué)前教育研究》2025年第4期
作者 | 孫薔薔、王軼晰（中國(guó)教育科學(xué)研究院基礎(chǔ)教育研究所）