【提要】在教育法典編纂列入全國人大立法規(guī)劃的背景下，我國應(yīng)當(dāng)制定什么樣的教育法典———教育法典的編纂定位問題成為當(dāng)前教育法典相關(guān)研究中基礎(chǔ)性和前提性問題。教育法典的編纂定位直接決定了教育法典的編纂范圍、編纂邏輯、編纂內(nèi)容、編纂形態(tài)和編纂框架。從教育法典的本源性及中國教育法典的特殊性來看，我國教育法典的編纂應(yīng)當(dāng)明確以下五個(gè)定位，即教育法典應(yīng)當(dāng)是運(yùn)用行政法、民法等調(diào)整規(guī)則和調(diào)整方法，來解決教育領(lǐng)域法律問題的領(lǐng)域法典;教育法典應(yīng)當(dāng)是全面性與開放性相結(jié)合的適度法典;教育法典應(yīng)當(dāng)是易于被民眾理解、接受和使用的應(yīng)用法典;教育法典應(yīng)當(dāng)是以公民受教育權(quán)保護(hù)為核心的權(quán)利法典;教育法典應(yīng)當(dāng)是以教育實(shí)體法為主，教育程序法為輔的綜合法典。教育法典的編纂應(yīng)當(dāng)以上述編纂定位為編纂工作的始發(fā)點(diǎn)，制定出具有中國特色、以人民利益為中心，切實(shí)推動(dòng)和保障教育改革和發(fā)展的教育法典。
【關(guān)鍵詞】法典;教育法典;編纂定位;受教育權(quán);領(lǐng)域法典
自2017年國內(nèi)學(xué)界提出教育法典編纂的設(shè)想，直至2021年全國人大將教育法典列入立法規(guī)劃，教育法典的編纂研究已經(jīng)引發(fā)了教育學(xué)界和法學(xué)界的共同關(guān)注。從研究趨勢(shì)看，教育法典的研究重點(diǎn)正在從“是否應(yīng)當(dāng)編纂教育法典”這個(gè)本源性的問題，逐步拓展到了“應(yīng)當(dāng)編纂什么樣的教育法典”和“如何編纂教育法典”兩個(gè)范疇。其中，在教育法典編纂研究中最為急迫的基礎(chǔ)性和前提性問題就是———我們究竟需要什么樣的教育法典?只有明晰了教育法典的編纂定位，我們才能明晰教育法典的立法邊界、確定教育法典的立法內(nèi)容、梳理教育法典的編纂邏輯、理清教育法典的立法框架。換言之，如果教育法典的編纂定位尚不明確，如何編纂教育法典的其他研究就猶如無米之炊、無基之樓。
近幾年，雖然針對(duì)教育法典編纂定位的少數(shù)具體問題在學(xué)界有所關(guān)注，但是空白點(diǎn)還較多，缺乏整體性、系統(tǒng)性和全局性的研究。即使目前學(xué)界已經(jīng)關(guān)注到的范疇，也存在諸多爭論，遠(yuǎn)未達(dá)成共識(shí)。這就使得教育法典的理論研究遇到瓶頸，這種研究現(xiàn)狀既影響到教育法典理論研究的整體推進(jìn)，也影響到教育法典一些具體范疇制度設(shè)計(jì)的深入探究。
在此背景下，教育法法典化的研究應(yīng)當(dāng)充分重視更為基礎(chǔ)性的本源問題，進(jìn)一步增強(qiáng)教育法典編纂的理論共識(shí)。法典編纂作為發(fā)現(xiàn)單個(gè)的法規(guī)范相互之間和規(guī)則體相互之間，以及它們與法秩序的主導(dǎo)原則之間的意義脈絡(luò)的立法活動(dòng)，需要我們從法典編纂的原點(diǎn)去思考相關(guān)問題，即我們需要在針對(duì)教育法典編纂的本源性、應(yīng)然性、實(shí)然性和可行性充分論證的基礎(chǔ)上，探究我們究竟需要什么樣的教育法典。也只有對(duì)于教育法典的編纂定位問題進(jìn)行深入的論證，我們才能準(zhǔn)確地把握教育法典的編纂范疇，有效推進(jìn)教育法法典化研究的具體問題探究。
一、以領(lǐng)域法典為中國教育法典的地位定位
(一)教育法典地位定位的觀點(diǎn)
教育法典的地位定位是指教育法典在國家教育法律體系中所處的位置。教育法典的地位對(duì)于教育法典的編纂具有重大影響，準(zhǔn)確界定教育法典在國家教育法律體系中的法律地位，直接決定了教育法典與其他相關(guān)法律的關(guān)系及邊界，即哪些教育法律關(guān)系需要納入教育法典的調(diào)整范圍，還有哪些教育法律關(guān)系需要注意法律部門之間的銜接。按照教育法典的不同法律定位，教育法典的調(diào)整對(duì)象、調(diào)整內(nèi)容和調(diào)整方法都將會(huì)有不同的范疇。在我國，教育法典無論在理論研究還是立法實(shí)踐上，還都是新生事物，特別是針對(duì)教育法典的法律地位還缺乏相應(yīng)的研究。但是在我國教育法學(xué)的研究史上，對(duì)于教育法法律地位的爭論從20世紀(jì)90年代一直延續(xù)至今。關(guān)于這個(gè)問題，目前有四種主要的觀點(diǎn)。
第一種觀點(diǎn)是教育法獨(dú)立說，認(rèn)為教育法的調(diào)整對(duì)象、體系結(jié)構(gòu)、調(diào)整方法和學(xué)科支撐等方面都已經(jīng)日趨完善，表明教育法的獨(dú)立條件已經(jīng)基本成熟。所以教育法應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于其他的法律部門。
第二種觀點(diǎn)是教育法隸屬說，認(rèn)為教育法隸屬于某一個(gè)部門法，支持這個(gè)觀點(diǎn)的學(xué)者大多將教育法納入行政法的范疇。例如有專家提出，教育法典應(yīng)當(dāng)以行政法典分則編組成部分的身份出現(xiàn)。2011年，在國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國特色社會(huì)主義法律體系白皮書》中，也將教育法等教育法律納入了行政法的部分。如果按照這種觀點(diǎn)，教育法典調(diào)整的法律關(guān)系就應(yīng)當(dāng)限定在教育行政法律關(guān)系，即在教育領(lǐng)域內(nèi)行政主體與行政相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
第三種觀點(diǎn)是跨部門法說。例如有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)從跨部門法的視角、跨部門法的法律觀來理解教育法的跨部門法性質(zhì)。這主要是因?yàn)殡S著社會(huì)的變遷動(dòng)搖了教育領(lǐng)域的社會(huì)關(guān)系，一些重要的教育關(guān)系已經(jīng)兼有了介于公法、私法直接的某些新特征。即僅僅使用公法的調(diào)整手段，已經(jīng)不能解決教育領(lǐng)域法律關(guān)系逐漸演化出的復(fù)雜關(guān)系，必須通過突破以往以部門法為范疇進(jìn)行研究的局限，以解決教育范疇出現(xiàn)的行政法、民商法、刑法等公法與私法交織的法律問題。
第四種觀點(diǎn)是領(lǐng)域法說。領(lǐng)域法的概念在我國法學(xué)界提出也僅僅有十多年的時(shí)間，近兩年開始被教育法學(xué)研究領(lǐng)域關(guān)注，并將這種觀點(diǎn)論證教育法的編纂定位問題，認(rèn)為教育法應(yīng)當(dāng)定位為“教育領(lǐng)域法”。例如有學(xué)者將“領(lǐng)域法學(xué)”的理念引入教育法學(xué)研究領(lǐng)域，提出使用“領(lǐng)域法學(xué)”建構(gòu)教育法學(xué)的基本理論與實(shí)踐方案。還有的學(xué)者提出了以領(lǐng)域法的視角界定教育法典法律地位的觀點(diǎn)，認(rèn)為教育法典應(yīng)當(dāng)是一部獨(dú)立的領(lǐng)域法典，而非行政法典的一部分。
以上四種針對(duì)教育法法律地位的觀點(diǎn)，如果遷移到教育法典法律地位的界定，將會(huì)導(dǎo)致人們對(duì)于教育法典的范疇邊界和框架內(nèi)容的不同理解，因此也會(huì)衍生出四種不同的教育法典模式。
(二)教育法典地位定位的確認(rèn)
本文認(rèn)為，教育法典應(yīng)當(dāng)屬于一部領(lǐng)域法典，理由如下。
首先，教育法典不隸屬于其他部門法。在《全國人大常委會(huì)2021年度立法計(jì)劃》中，教育法典是與環(huán)境法典、行政基本法典并列提出的，所以教育法典和行政基本法典應(yīng)該是并列而非包含關(guān)系。那么是否存在將教育法典作為行政基本法典統(tǒng)領(lǐng)下，行政法典的一個(gè)分則編的可能性呢?這就涉及教育法典的立法范疇是否需要限定在公法的范圍內(nèi)，特別是行政法的調(diào)整范圍之內(nèi)。正如上文所述，當(dāng)前教育法實(shí)際的立法范疇已經(jīng)突破了行政法的范疇，延伸到民商法和刑法等調(diào)整范疇。所以再將教育法典納入行政法典的分則編將極大地壓縮和限制教育法典的調(diào)整對(duì)象、調(diào)整內(nèi)容和調(diào)整手段，不僅僅會(huì)人為地制造一些立法的空白，更不能適應(yīng)當(dāng)前教育領(lǐng)域改革和發(fā)展的需要。
其次，領(lǐng)域法的觀點(diǎn)可以增強(qiáng)教育法典的治理功能。2010年，就有學(xué)者提出根據(jù)調(diào)整方法和調(diào)整領(lǐng)域的分類，把法律劃分為若干調(diào)整方法類別法和若干調(diào)整領(lǐng)域類別法。憲法、民法、行政法、刑法和訴訟法屬于調(diào)整方法類別法，而教育法、環(huán)境法、軍事法等是利用憲法、刑法、民法等調(diào)整方法類別法規(guī)定的調(diào)整規(guī)則和方法來解決教育、環(huán)境、軍事等領(lǐng)域法律問題的領(lǐng)域法。按照這種觀點(diǎn)，作為領(lǐng)域法的教育法是運(yùn)用行政法、刑法等調(diào)整規(guī)則和調(diào)整方法，來解決教育領(lǐng)域的法律問題。
再次，現(xiàn)行教育法律也充分體現(xiàn)出領(lǐng)域法的特征。在我國現(xiàn)行的幾部教育法律當(dāng)中，行政法、刑法和民法等其他法律部門的調(diào)整規(guī)則和調(diào)整方法也發(fā)揮著重大的作用。例如在2021年最新修訂的《教育法》第九章法律責(zé)任當(dāng)中，針對(duì)違法教育法律義務(wù)的行為，分別規(guī)定了行政責(zé)任、刑事責(zé)任和民事責(zé)任，使得教育領(lǐng)域的違法行為得以建構(gòu)出相對(duì)完整的法律責(zé)任體系，有效地克服了以往教育立法的“軟法”特征。
(三)領(lǐng)域法典在教育法典中的實(shí)現(xiàn)
將教育法典定位于領(lǐng)域法典，有利于豐富教育法典的調(diào)整手段，拓展教育法典的調(diào)整范圍，提升教育法典的立法效能。將領(lǐng)域法的理念進(jìn)一步延伸到教育立法，乃至教育法典的編纂中，我們就可以將教育法典的調(diào)整范圍界定為到在憲法統(tǒng)籌下，教育領(lǐng)域的行政法律問題、民事法律問題、刑事法律問題和訴訟法律問題。例如考試作弊的入刑問題、學(xué)生傷害事故的民事賠償?shù)葐栴}，都可以順理成章地納入教育法典的范疇。這種領(lǐng)域法的定位不僅僅可以擴(kuò)大教育法典的調(diào)整范圍，而且可以豐富教育法典的調(diào)整手段、增強(qiáng)教育法典解決教育領(lǐng)域法律問題的實(shí)用性和適用性。
在領(lǐng)域法的法律地位定位下，教育法典還需要處理好與其他法律的關(guān)系。首先，教育法典應(yīng)當(dāng)做好與其他相關(guān)立法的銜接，立法的內(nèi)容不能相互沖突。其次，教育法典不能創(chuàng)設(shè)其他相關(guān)立法尚不存在的法律責(zé)任，例如教育行政處罰的相關(guān)內(nèi)容必須嚴(yán)格限定在《行政處罰法》規(guī)定的范疇之內(nèi)，刑事責(zé)任和民事責(zé)任也必須是在《刑法》《民法典》中有據(jù)可依的。再次，要合理處置領(lǐng)域法背景下教育法典與其他立法的內(nèi)容重復(fù)問題，既要避免教育法典和其他立法的大量法條重復(fù)，但是為了提高教育法典的全面性和適用性，也要給予適度的法條重復(fù)存在的空間。
二、以適度法典為中國教育法典的形態(tài)定位
(一)教育法典形態(tài)定位的觀點(diǎn)
目前國際上教育法典的形態(tài)主要有美國為代表的匯編教育法典模式、俄羅斯為代表的完全教育法典模式和日本為代表的總則教育法典模式。
美國從1926年開始，將國會(huì)制定的立法整合為《美國法典》，其中第二十個(gè)主題就是教育法典。目前，《美國教育法典》一共有八十章，10013條。但是，由于美國教育法典并未被聯(lián)邦國會(huì)經(jīng)過立法程序轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)在法，所有條款在目前都不能被法院適用，所以缺乏一定的司法適用性。美國的教育法典因?yàn)閮H僅是將頒布的教育法律進(jìn)行匯編，所以是典型的匯編式教育法典模式。
俄羅斯是完全教育法典模式的代表。2012年，俄羅斯將原有的《聯(lián)盟教育法》和《高等教育法》等法律法規(guī)合并，制定了全新的《俄羅斯聯(lián)邦教育法》?！抖砹_斯聯(lián)邦教育法》全面覆蓋了教育領(lǐng)域的法律關(guān)系，把所有教育相關(guān)領(lǐng)域規(guī)范(包括普通教育、職員教育、補(bǔ)充教育、特殊教育等)都納入教育法內(nèi)。該法整合了上百部涉及教育領(lǐng)域的規(guī)范，對(duì)未進(jìn)行立法的領(lǐng)域也在相應(yīng)章節(jié)中做出了規(guī)定。同時(shí)，不再出臺(tái)新的教育領(lǐng)域單行法。
日本則是總則教育法典模式的代表。2006年，日本針對(duì)1947年制定的《教育基本法》進(jìn)行了修訂，基本形成了以《教育基本法》為總則，以《學(xué)校教育法》《私立學(xué)校法》等教育單行法為分則的松散型教育法典模式。從中我們可以看出，日本的教育法典和俄羅斯教育法典最大的不同就在于，其并沒有執(zhí)意地追求法典的“百科全書化”，而是將《教育基本法》作為“教育憲法”，對(duì)教育單行法律起到了統(tǒng)領(lǐng)的作用。
(二)教育法典形態(tài)定位的確認(rèn)
基于中國教育法典的立法目的，美國的匯編式教育法典模式肯定不是我們的初衷。也就是說，我們并非簡單將現(xiàn)有教育立法的條文予以匯編，而是需要重構(gòu)教育立法的邏輯體系，編制一部具有創(chuàng)新性的教育法典。
完全教育法典最大的優(yōu)勢(shì)就是教育法典的全面性。但是這種法典的全面性也恰恰是教育法典面臨“解法典化”威脅的重要原因。穩(wěn)定性是法律的重要特征，更是法典與生俱來的“高貴”品質(zhì)。與相對(duì)比較穩(wěn)定的民事法律關(guān)系不同，當(dāng)前的教育法律關(guān)系存在著很大的不確定性。例如不同性質(zhì)學(xué)校和教師的法律地位還有待于進(jìn)一步確認(rèn)，未來科技對(duì)傳統(tǒng)學(xué)校教育形態(tài)———班級(jí)授課肯定會(huì)產(chǎn)生重大的變革，這種變革會(huì)有可能導(dǎo)致學(xué)校和教師的職能及其與學(xué)生的法律關(guān)系發(fā)生變動(dòng)。因此在完全教育法典模式下，這種不確定性嚴(yán)重地影響到教育法典的穩(wěn)定性。例如從2012年到2021年9月，俄羅斯共頒布超過20個(gè)教育法修正案及相關(guān)行政管理規(guī)章。
但是，如果因?yàn)橥耆逃ǖ淠Ｊ降牟环€(wěn)定性就轉(zhuǎn)向總則教育法典模式更是不可取的。這是因?yàn)椋覈鴨?dòng)編纂教育法典的重要原因不僅僅是需要破解當(dāng)前大量教育法律條款重復(fù)甚至沖突的問題，更要解決因?yàn)楫?dāng)前教育資源緊張導(dǎo)致的教育單行立法空白較多的問題。所以，如果采用基本教育法典的模式，還必須具有大量的教育單行立法作為補(bǔ)充。在當(dāng)前全國人大立法資源非常緊張的背景下，我國教育考試、終身教育、高中教育等立法空白的填補(bǔ)將會(huì)是一個(gè)遙遙無期的過程。
所以，中國的教育法法典化過程必須要根據(jù)中國的社會(huì)背景、法律背景和教育背景，走一條具有中國特色的適度教育法典模式之路。在這種模式下，中國的教育法典應(yīng)當(dāng)是適度法典化的教育法典，它既不同于俄羅斯的完全教育法典模式，也不同于日本的總則教育法典模式，而是試圖建立以《教育法典》為主體，以少量不確定的教育特別法(例如《人工智能教育法》)為補(bǔ)充的，并輔以教育行政法規(guī)等教育立法層級(jí)的教育法律體系。
(三)適度法典在教育法典中的實(shí)現(xiàn)
根據(jù)適度法典的定位，中國的教育法典應(yīng)當(dāng)覆蓋到教育領(lǐng)域的主要法律關(guān)系，以使得教育領(lǐng)域的主要法律問題基本都能夠依靠教育法典予以規(guī)制。這既是教育法典全面性的要求，也是教育法典實(shí)用性的要求。在適度教育法典中，不僅僅要包含現(xiàn)有的幾部教育法律，同時(shí)還有將學(xué)前教育、高中教育、終身教育、教育考試、教育財(cái)政、學(xué)校安全、特殊教育、英才教育等一些尚未出臺(tái)專門立法的重要教育范疇囊括在內(nèi)。
同時(shí)，中國的教育法典也不是一部教育法律的“百科全書”，而是一部教育法律的重要索引。這是因?yàn)?，成文的法律不可能解說所有的情形，只能提出“一般”，這種“一般”又不能包括所有的情形，而只能包括大多數(shù)情形。教育法典不能也不需要在每個(gè)與教育相關(guān)的領(lǐng)域達(dá)到徹底的全覆蓋，所以給予其內(nèi)容一定的開放性和部門間的聯(lián)動(dòng)性也非常重要。這種立法處理的模式是為今后的教育立法預(yù)留一定的空間，這種空間既針對(duì)因?yàn)榻逃申P(guān)系和教育法律現(xiàn)象的不確定，還針對(duì)不同立法層級(jí)的協(xié)調(diào)。換言之，教育法典不僅要容忍特別法的存在，也要為行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章預(yù)留創(chuàng)設(shè)教育法規(guī)范的空間。這里的特別法是指針對(duì)教育領(lǐng)域一些新生、特殊的法律事務(wù)，無法在教育法典體系框架內(nèi)給予妥當(dāng)?shù)囊?guī)制時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許極少數(shù)教育特別法的存在，例如針對(duì)人工智能等現(xiàn)代科技介入教育領(lǐng)域的法律問題可以預(yù)留特殊單行法的立法空間。但是這些教育單行特殊法在相對(duì)固定、相對(duì)成熟的階段也應(yīng)盡可能通過修法的形式納入教育法典。這樣的做法既能保證教育法典的完整性，也可以保持教育法典的穩(wěn)定性。
三、以應(yīng)用法典為中國教育法典的功能定位
(一)教育法典功能定位的觀點(diǎn)
教育法典的編纂就如同搭建數(shù)量眾多的積木，通過積木之間的組合、排列，使積木構(gòu)成的建筑滿足牢固、美觀、實(shí)用的功能。這無疑對(duì)教育法學(xué)研究提出了極高的要求，需要相關(guān)的教育法學(xué)理論必須在原有基礎(chǔ)上有所創(chuàng)新，甚至是原有核心概念的顛覆與重構(gòu)，才有可能從邏輯上統(tǒng)領(lǐng)、貫穿、聯(lián)結(jié)眾多的教育法律條款，從而實(shí)現(xiàn)教育法典體系化的過程。所以，教育法典的編纂絕對(duì)不是現(xiàn)有教育法律法規(guī)的匯編，而是建立在教育法律體系化基礎(chǔ)上的教育法學(xué)理念、原理、概念、規(guī)則基礎(chǔ)上的重構(gòu)，最終以教育法學(xué)的體系化支撐教育法典的體系化。
體系化的教育法典又有兩種方向，第一種是以基本理論為基礎(chǔ)的教育法典體系化，其導(dǎo)向是學(xué)術(shù)法典。一部好的法典，就是最好的教科書。教育法典的編纂不僅僅要來源于教育法學(xué)的理論基礎(chǔ)，也將促進(jìn)教育法學(xué)理論的豐富、創(chuàng)新和發(fā)展，從學(xué)術(shù)法典的視角看，當(dāng)前教育法學(xué)的理論基礎(chǔ)無論從核心理念還是具體制度設(shè)計(jì)還都難以支撐教育法典的編纂，教育法典的編纂對(duì)教育法學(xué)理論建構(gòu)提出了巨大的挑戰(zhàn)。第二種是以實(shí)用功能為基礎(chǔ)的教育法典體系化，其導(dǎo)向是應(yīng)用法典。教育法典必須符合體系嚴(yán)密、概念規(guī)范、邏輯清晰、規(guī)范準(zhǔn)確，這是所有立法都需要追求的立法目標(biāo)。但是，從繁雜深?yuàn)W的教育法學(xué)理論中推演出來的教育法典能否被一般的民眾理解、接受、應(yīng)用，并發(fā)揮其相應(yīng)的立法功能，從而實(shí)現(xiàn)良法之治，也是教育法典編纂過程中尤為注意的。
(二)教育法典功能定位的確認(rèn)
世界各國的法典起草都面臨學(xué)者法典和應(yīng)用法典的矛盾和沖突。例如在民法典的立法史上，歷經(jīng)了從法學(xué)階梯體系到潘德克頓體系的演變。法學(xué)階梯體系和潘德克頓體系都源自于古代的羅馬法，前者的特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)立法概念的直觀和民眾理解，而后者強(qiáng)調(diào)立法上的概念嚴(yán)謹(jǐn)和體系周密。我國《民法典》并沒有采用法學(xué)階梯的體系，而使用了潘德克頓體系，也被稱為學(xué)說匯纂的體系，以增強(qiáng)民法典的體系嚴(yán)謹(jǐn)性。但是為了增強(qiáng)民法典的實(shí)用性，我國的民法典又在原有潘德克頓五編制體系的基礎(chǔ)上發(fā)展為七編制體系，并將大陸法系民法典通常具備的債編分解為合同、侵權(quán)責(zé)任和人格權(quán)三編，拉近了普通民眾與民法典的距離。
教育法典的學(xué)術(shù)性和應(yīng)用型并非非此即彼的，但是在具體的體系建構(gòu)和制度設(shè)計(jì)中，我們還是很難避免學(xué)術(shù)的嚴(yán)謹(jǐn)性和應(yīng)用的有效性之間的矛盾。在兩者的權(quán)衡中，我們還是需要從教育法典的立法本源進(jìn)行考量，以能不能被人民群眾接受、理解、掌握、應(yīng)用作為重要的出發(fā)點(diǎn)。教育法典在學(xué)理上嚴(yán)密性的重要性不言而喻，但是抽象、晦澀的學(xué)術(shù)術(shù)語和學(xué)術(shù)邏輯無疑會(huì)讓普通民眾望而卻步。所以，教育法典既要重視體系的合理、邏輯的自洽，更要注重使用者的易懂、易用，強(qiáng)調(diào)教育法典定分止?fàn)幍淖饔?，給予司法裁判者相對(duì)明確的裁判標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。另外，“問題中心主義”思維是領(lǐng)域法學(xué)的集中體現(xiàn)，實(shí)用性和整合性、交叉性、開放性、實(shí)用性、協(xié)同性等是教育法典自身所具有的典型特征。所以，教育法典的編纂需要在理論建構(gòu)中納入功能主義法學(xué)的視野，將教育法學(xué)的研究與教育領(lǐng)域的社會(huì)實(shí)踐充分結(jié)合，制定出一部易于被民眾理解、接受和使用，具有應(yīng)用價(jià)值的教育法典。
(三)應(yīng)用法典在教育法典中的實(shí)現(xiàn)
從應(yīng)用法典的視角，教育法典應(yīng)當(dāng)具有以下的功能:第一是促進(jìn)作用，即教育法典能夠適應(yīng)我國教育事業(yè)發(fā)展的基本需要，促進(jìn)我國教育事業(yè)健康、穩(wěn)定、快速的發(fā)展。第二是保障作用，即教育法典能夠保證公民和其他教育法律主體的權(quán)利，滿足人民群眾接受教育、發(fā)展自身、追求價(jià)值的根本需要。第三是強(qiáng)制作用，即教育法典能夠合理規(guī)定違反教育法律規(guī)范、影響教育事業(yè)發(fā)展、侵害教育法律主體的違法成本，讓教育法典張牙齒，從而震懾教育領(lǐng)域的違法行為。第四是方向作用，即教育法典能夠提供正確的方向指引，保證我國教育事業(yè)的發(fā)展符合黨和國家的基本方針，符合教育的基本規(guī)律，符合人民的根本利益。第五是預(yù)測(cè)作用，即教育法典能夠使相關(guān)主體通過相關(guān)法律規(guī)范，預(yù)測(cè)自己的教育法律行為會(huì)產(chǎn)生什么樣的法律后果。馬克思·韋伯也曾特別強(qiáng)調(diào)法律的可預(yù)期性，例如教師嚴(yán)格依照《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則(試行)》的相關(guān)條款針對(duì)違紀(jì)學(xué)生實(shí)施適宜的教育懲戒，將不會(huì)導(dǎo)致負(fù)面的法律后果。第六是檢索作用，即教育法律相關(guān)主體能夠方便、快捷地在教育法典中檢索到自己需要查閱的相關(guān)條款內(nèi)容。第七是教育作用，即教育法典不僅僅能夠讓教育主體方便學(xué)習(xí)、掌握自己在教育領(lǐng)域的相關(guān)權(quán)利義務(wù)，還能促進(jìn)教育法學(xué)的教學(xué)和研究。
在這里需要強(qiáng)調(diào)的是，教育法典的應(yīng)用法典定位并非是對(duì)學(xué)術(shù)法典的否定，兩者在某種程度上甚至可能起到相互促進(jìn)的作用。但是，一旦在法典編纂過程中遇到兩者的沖突，還是應(yīng)當(dāng)將教育法典在教育法治實(shí)踐中能否發(fā)揮相應(yīng)的作用作為取舍的依據(jù)。所以，教育法典的編纂既要充分重視學(xué)術(shù)的嚴(yán)謹(jǐn)性和規(guī)范性，更要重視教育法典的應(yīng)用性，將教育法典編纂成為有效解決教育領(lǐng)域法律問題，推進(jìn)教育改革和發(fā)展，提升公民受教育權(quán)保障程度的應(yīng)用法典。
四、以權(quán)利法典為中國教育法典的價(jià)值定位
(一)教育法典價(jià)值定位的觀點(diǎn)
現(xiàn)代中國法學(xué)研究者鎖定的最基本研究對(duì)象的范圍，幾乎無出權(quán)利、權(quán)力和義務(wù)之外。在我國現(xiàn)有教育法律中，較多體現(xiàn)為公法屬性，即以教育行政管理作為教育立法的邏輯主線。而現(xiàn)代法學(xué)的發(fā)展則越來越強(qiáng)調(diào)多元主體的權(quán)利保障，私法的很多內(nèi)容從多個(gè)維度融入公法之中，從而使公法染上了私法的色彩。這種公私法交融的背景就使得我們對(duì)傳統(tǒng)意義上的管理本位教育立法反思:教育法典究竟是一部教育事務(wù)管理法典，還是一部教育權(quán)利保護(hù)法典?換言之，教育法典應(yīng)當(dāng)是一部權(quán)力法典還是權(quán)利法典?這種思考始于公私法的分界，終于權(quán)利與權(quán)力的區(qū)分。
(二)教育法典價(jià)值定位的確認(rèn)
首先從公法與私法的視角來看，公法與私法的相互融通的現(xiàn)象在教育立法中已經(jīng)愈加明顯。公法和私法的劃分傳統(tǒng)起源于古羅馬法學(xué)家烏爾比安，并被大陸法系國家所堅(jiān)持。古代羅馬法更加側(cè)重于私力救濟(jì)，所以在羅馬法時(shí)期私法就已經(jīng)形成了相對(duì)比較系統(tǒng)的法律體系。私法它所調(diào)整的是平等主體之間的法律關(guān)系，即“是規(guī)范橫的法律關(guān)系，即水平線上私人間之生活關(guān)系的法律體系”。而公法更加強(qiáng)調(diào)不對(duì)等主體之間的法律關(guān)系。學(xué)者認(rèn)為，美國和法國的憲法制定是現(xiàn)代公法的起始，而行政法的發(fā)展則主要發(fā)生在20世紀(jì)。但是公法和私法產(chǎn)生以來，兩者的劃分標(biāo)準(zhǔn)一直存在著爭議。在20世紀(jì)初，在這個(gè)問題上彼此沖突的觀點(diǎn)就多達(dá)十七種。這些劃分標(biāo)準(zhǔn)的主流觀點(diǎn)可以歸納為目的說、關(guān)系說、主體說、新主體說、性質(zhì)說和折中說等，不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于公法和私法的范疇有著不同的界定，并導(dǎo)致兩者的邊界一直存在著有待確認(rèn)的模糊范疇。
就教育法定位而言，由于教育法的行政法定位仍是當(dāng)前的主流觀點(diǎn)，所以具有典型的公法特征。但是僅僅局限在公法與私法的劃分來探討教育法律已經(jīng)具有局限性，不能適應(yīng)教育法律，特別是教育法典編纂的需要。近些年來，公法和私法的相互貫通與融合是社會(huì)發(fā)展過程中一個(gè)重要的法現(xiàn)象，幾乎所有法治發(fā)達(dá)國家或者法治發(fā)展中國家都存在著該問題。同時(shí)，社會(huì)的轉(zhuǎn)型也導(dǎo)致了公域、私域和介于二者之間的第三部門的產(chǎn)生，對(duì)教育的法律調(diào)整已不再局限于傳統(tǒng)的公法部門，而具有了跨部門的性質(zhì)。教育法律的這種轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在教育法典的編纂上，就是我們不能簡單地用傳統(tǒng)公法范疇不對(duì)等的法律關(guān)系來建構(gòu)教育法典的邏輯主線。也就是說，我們不能將教育法典編纂成為一部教育管理法，而應(yīng)當(dāng)是一部教育主體的權(quán)利保護(hù)法。
其次從權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系上看，以權(quán)力為形式保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)也將是教育立法發(fā)展的方向。雖然權(quán)利是自古就存在于人類社會(huì)之中的，但是權(quán)利的概念不是自古就有的，它是社會(huì)發(fā)展到一定階段才產(chǎn)生的。據(jù)西方學(xué)者考證，“直至中世紀(jì)結(jié)束前夕，任何古代或中世紀(jì)的語言里都不曾有過可以準(zhǔn)確地譯成我們所謂‘權(quán)利’的詞語”。在中國，原本并沒有法學(xué)意義上的“權(quán)利”一詞，19世紀(jì)中期，美國學(xué)者選擇了“權(quán)利”這個(gè)古詞來對(duì)譯英文“rights”。從此以后，“權(quán)利”在中國逐漸被廣泛使用。但是也有人認(rèn)為中國的“權(quán)利”一詞傳自日本。權(quán)力一詞，出于古拉丁語中的Potere，原意為“能夠”或具有做某事的能力。由此派生出來的英文Power和法文Lepouroir。在法學(xué)研究當(dāng)中，權(quán)力一詞受到重視是從20世紀(jì)以后行政法興起以后開始的。在此之前，西方的法理學(xué)一直將權(quán)利和義務(wù)的私法關(guān)系作為研究的核心。在我國，關(guān)于權(quán)力和權(quán)利區(qū)別的研究也是在20世紀(jì)改革開放以后才引起重視的。根據(jù)法學(xué)界的通論，權(quán)利和權(quán)力的區(qū)別主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:從主體來看，權(quán)利的主體是一般人，即權(quán)利的主體具有普遍性，而權(quán)力的享有者則是公權(quán)者，即行使公權(quán)力的人。從內(nèi)容來看，權(quán)利的內(nèi)容比權(quán)力的內(nèi)容廣泛，涉及社會(huì)生活的方方面面，其遵從“法無禁止即可為”的原則，而權(quán)力的內(nèi)容是有限的，僅限于特定程序和特定方式所賦予或獲得的事項(xiàng)，就是公法權(quán)力“法無授權(quán)即禁止”的原則。從法律后果來看，權(quán)力主體一般可以直接行使強(qiáng)制力以保障自己意志的實(shí)現(xiàn)。而權(quán)利主體在義務(wù)主體不履行義務(wù)時(shí)，除了可以采取正當(dāng)防衛(wèi)、自主行為等極為有限的私力救濟(jì)手段外，只能請(qǐng)求公權(quán)力機(jī)關(guān)行使強(qiáng)制力予以公權(quán)力救濟(jì)。從與主體的緊密性來看，權(quán)利可以放棄，權(quán)力不能放棄298－299。所以，從這個(gè)角度講，教育權(quán)力的行使，最終目的還是教育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)以教育權(quán)利作為教育法典的價(jià)值定位。
(三)權(quán)利法典在教育法典中的實(shí)現(xiàn)
權(quán)力來源于權(quán)利、權(quán)力服務(wù)于權(quán)利、權(quán)力應(yīng)以權(quán)利為界限、權(quán)力必須由權(quán)利制約。教育權(quán)力的終極目標(biāo)還是為了保證受教育權(quán)的平等性、全面性和高質(zhì)性的實(shí)現(xiàn)?；谶@種理念，教育法典應(yīng)當(dāng)以受教育權(quán)的保護(hù)為核心，以受教育權(quán)保護(hù)的內(nèi)容為維度予以展開，而單純以教育行政管理作為邏輯主線貫穿教育法典，很可能會(huì)淡化受教育權(quán)保護(hù)的全面性。為此，我們?cè)诰幾虢逃ǖ鋾r(shí)，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)規(guī)范教育權(quán)力和保障教育權(quán)利的雙重目的。也就是說，教育法典應(yīng)當(dāng)是一部權(quán)利保護(hù)為核心、以權(quán)力實(shí)施為手段的法典。
權(quán)利法典的實(shí)現(xiàn)，首先應(yīng)當(dāng)將公民受教育權(quán)的保護(hù)作為教育法典編纂的起始點(diǎn)和終結(jié)點(diǎn)，所有的制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞一個(gè)人從出生至死亡的接受教育機(jī)會(huì)、接受教育條件、接受教育保障為核心展開。其次，權(quán)利法典的實(shí)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)切實(shí)體現(xiàn)人民群眾的利益為中心的原則，為人民群眾接受教育水平的程度提升提供立法的保障。最后，權(quán)利法典的實(shí)現(xiàn)還要教育法典充分給予相關(guān)教育主體尋求救濟(jì)的權(quán)利和路徑。無救濟(jì)無權(quán)利，教育法典不僅僅是公民受教育權(quán)的權(quán)利宣言，更是公民維護(hù)受教育權(quán)的有效依據(jù)。
五、以綜合法典為中國教育法典的內(nèi)容定位
(一)教育法典內(nèi)容定位的觀點(diǎn)
根據(jù)內(nèi)容的不同，法律可以區(qū)分為實(shí)體法和程序法。實(shí)體法是規(guī)定法律主體具體權(quán)利義務(wù)或法律保護(hù)具體情況的法律，程序法則是規(guī)定適用權(quán)利義務(wù)的方式和條件的法律。邊沁認(rèn)為，程序法的對(duì)象不是人們的實(shí)體權(quán)利義務(wù)，而是用來申明、正式和強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)這些權(quán)利義務(wù)的手段，或保證在它遭到侵害時(shí)能夠得到補(bǔ)償。
具體到中國的教育法典中，除了作為主體內(nèi)容的實(shí)體法，是否還應(yīng)當(dāng)納入一定的程序性的法律規(guī)定，目前在學(xué)術(shù)界還缺乏專門的研究。但是在民法典、刑法典、行政法典、環(huán)境法典等研究領(lǐng)域中，尚存多種觀點(diǎn)，甚至是爭議。例如有學(xué)者針對(duì)民法典提出，作為最重要的民事實(shí)體法，民法典不僅賦予民事主體廣泛的權(quán)利，而且規(guī)定了保障權(quán)利的救濟(jì)程序，充分體現(xiàn)了“有權(quán)利必有救濟(jì)”原則，體現(xiàn)了民法典對(duì)運(yùn)用訴訟程序保護(hù)民事主體權(quán)利的高度重視。在行政法學(xué)界，存在著行政法典究竟是行政程序法典、行政實(shí)體法典，還是行政綜合法典的爭論。其中，主流的觀點(diǎn)認(rèn)為行政法典應(yīng)當(dāng)是行政程序法典，其理由是行政程序法兼顧了行政實(shí)體法，但又不會(huì)陷入追求全面、完整的難題，是我國行政法體系化的理想路徑。而對(duì)于環(huán)境法典，有學(xué)者指出我國環(huán)境法逐步實(shí)現(xiàn)了從單一的以污染防治為主體的實(shí)體法法律集，向?qū)嶓w法與程序法相互交織、污染防治與生態(tài)保護(hù)相互協(xié)作，多種法律機(jī)制綜合應(yīng)用的綜合型法律部門的發(fā)展。
在現(xiàn)行的教育法律當(dāng)中，主要是以實(shí)體性的法律條文為主的。在未來的教育法典編纂中，教育法典究竟是一部教育實(shí)體法典，還是應(yīng)當(dāng)納入程序法的相關(guān)內(nèi)容，從而形成教育綜合法典，是一個(gè)非常值得關(guān)注的理論問題。
(二)教育法典內(nèi)容定位的確認(rèn)
本文認(rèn)為，教育法典的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是以教育實(shí)體法律為主，以教育程序法律為輔來進(jìn)行內(nèi)容建構(gòu)的。也就是說，我國未來的教育法典不宜編纂成為一部單純的教育實(shí)體法律，而應(yīng)當(dāng)納入一定的教育程序法律內(nèi)容，使之成為一部教育綜合法典。
首先，程序性規(guī)范和實(shí)體性規(guī)范同樣重要，都是一部完整的法典應(yīng)有的內(nèi)容，在法典中規(guī)定糾紛解決和責(zé)任追究機(jī)制也是一種通行做法。目前在教育法律當(dāng)中，尚不存在專門的教育程序法，所以倘若在教育法典中缺乏程序法的必要規(guī)定，實(shí)體性的權(quán)利有可能形成“無救濟(jì)無權(quán)利”的結(jié)果，即實(shí)體正義在缺乏程序正義的保障下，也難以得到實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，教育法律經(jīng)常被稱為“軟法”“不長牙齒”，也與缺乏必要的程序性規(guī)定有關(guān)。
其次，現(xiàn)行教育法律當(dāng)中已經(jīng)存在著若干程序性的法律規(guī)定。在我國的教育立法中，早期的教育法律幾乎沒有程序性的法律條款，但是，我國近幾年的教育立法已經(jīng)逐步納入了一些程序性的法律內(nèi)容。例如2021年修訂的《教育法》中，則在法律責(zé)任部分增加了若干追究法律責(zé)任的程序性規(guī)定，這樣的立法手段對(duì)于《教育法》中實(shí)體性條款提供了程序性的保障。所以，現(xiàn)行教育立法已經(jīng)為教育法典提供了程序性教育法律規(guī)定的立法基礎(chǔ)。
再次，教育法典尚存一定的程序性法律立法空間。例如在一些教育爭議的救濟(jì)過程中，存在一些現(xiàn)有刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法等程序性法律無法覆蓋的內(nèi)容。例如教育部等五部委在《關(guān)于完善安全事故處理機(jī)制，維護(hù)學(xué)校教育教學(xué)秩序的意見》中規(guī)定的學(xué)生傷害事故調(diào)解機(jī)構(gòu)和調(diào)解程序等內(nèi)容，是有必要以法條的形式納入教育法典的相關(guān)部分。另外，教育法典還可以在教育審批程序、教育執(zhí)法程序、教育救濟(jì)程序、教育追責(zé)程序等內(nèi)容上增設(shè)必要的程序性規(guī)定，以確保實(shí)體法條內(nèi)容的可行度、執(zhí)行度和實(shí)現(xiàn)度。
(三)綜合法典在教育法典中的實(shí)現(xiàn)
在教育法典中，程序性的法律規(guī)定主要體現(xiàn)在教育行政部門的主動(dòng)作為程序和教育法律主體之間訴訟、非訴的糾紛解決程序。例如在教育行政執(zhí)法的相關(guān)章節(jié)，應(yīng)當(dāng)針對(duì)教育行政執(zhí)法的主體、對(duì)象、內(nèi)容、程序等做出較為完整的規(guī)定，這樣才能從立法的角度解決教育行政執(zhí)法面臨缺乏相關(guān)法律依據(jù)的尷尬局面，有效改善教育行政執(zhí)法的效果。再例如在教育救濟(jì)的部分，針對(duì)教育法典規(guī)定的實(shí)體性權(quán)利，應(yīng)當(dāng)規(guī)定必要的程序性救濟(jì)途徑，從而使得教育法律真正的“長出牙齒”，使得違反法條者付出必要的違法成本，使得受侵害教育主體的利益得到保護(hù)。
同時(shí)，我們還要注意到，雖然教育實(shí)體法和教育程序法本身并不矛盾，但是我們要處理好教育法典和教育行政立法、教育地方立法、教育部門規(guī)章等之間的關(guān)系。也就是說，教育法典應(yīng)當(dāng)將一些具體的程序性法律條款預(yù)留給其他的立法形式，這樣既可以處理好教育法典和其他層級(jí)立法的關(guān)系，也可以避免教育法典過于龐雜，導(dǎo)致體例或者內(nèi)容失衡的情況出現(xiàn)。
結(jié)語
教育法典的編纂是一個(gè)長期而艱巨的過程。教育法典的若干宏觀性法典定位和微觀性制度設(shè)計(jì)尚存諸多研究空白，其出臺(tái)的教育和社會(huì)環(huán)境尚未完全成熟。但教育法典編纂面臨的挑戰(zhàn)不是放棄教育法典研究的理由，反而是其相關(guān)研究急需加快推進(jìn)的原因。只有在教育法典的編纂定位基本達(dá)成共識(shí)之后，后續(xù)編纂范疇、編纂邏輯、編纂內(nèi)容以及制度設(shè)計(jì)等研究才能有效推進(jìn)。最終實(shí)現(xiàn)編纂出一部具有中國特色，以人民利益為中心，切實(shí)保障和促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展的教育法典的目標(biāo)。
來源 | 《甘肅社會(huì)科學(xué)》2023年第4期
作者 | 馬雷軍（中國教育科學(xué)研究院教育法治與教育標(biāo)準(zhǔn)研究所副所長、副研究員）