摘要:我國教育法的法典化旨在將我國現(xiàn)行的所有教育立法進(jìn)行重新整合、修改和補充，從而合并為一部系統(tǒng)性的調(diào)整教育領(lǐng)域法律關(guān)系的規(guī)范性法律文件。
教育法的法典化是教育法學(xué)加快自身發(fā)展、完善學(xué)科建設(shè)的一個契機(jī)，是完善我國教育法律體系的過程中急需重視的問題。教育法法典化將有利于完善我國的教育法律體系，切實解決當(dāng)前立法資源緊張與教育立法需求之間的矛盾，減少法律法規(guī)之間的競合與沖突。我國教育法法典化面臨難得的機(jī)遇和一些阻礙因素，但教育法法典化仍是我國教育立法的必然趨勢。我國教育法典應(yīng)當(dāng)采用統(tǒng)一立法的模式，總分結(jié)構(gòu)的基本框架，分步推進(jìn)的立法策略。
關(guān)鍵詞:教育法；教育法典；法典化；解法典化；教育法律體系
一、 問題提出
完善中國特色的教育法律體系是我國當(dāng)前教育法治建設(shè)中極為重要的問題。同改革開放四十年已有的教育立法相比較，我國今后的教育立法將需要面對利益主體多樣化、利益訴求沖突化、教育規(guī)律復(fù)雜性、矛盾沖突多因性、實施主體重疊性等多重因素交錯帶來的復(fù)合型挑戰(zhàn)。因此，現(xiàn)有教育立法能否適應(yīng)未來高度綜合復(fù)雜的教育現(xiàn)象和矛盾值得教育法學(xué)理論研究和立法實踐所關(guān)注。教育的立法并非孤立的，它不僅僅要符合法治的精神和理念，還要符合人的成長規(guī)律、教育的基本規(guī)律、國家的總體發(fā)展戰(zhàn)略、國際的發(fā)展趨勢。因此，從某種角度講，教育立法的研究需要站在國家乃至國際發(fā)展的大背景下研究教育立法的發(fā)展、預(yù)判教育立法的趨勢。
在這種理念的引導(dǎo)下，無論是我國還是世界各國，國家層面立法的法典化趨勢越來越明顯，也越來越受到重視。這種法典化現(xiàn)象不僅僅在大陸法系的國家受到重視，甚至在美英等以判例法為主要法律淵源的普通法系國家也備受關(guān)注。這種現(xiàn)象是同近些年大陸法系和普通法系相互借鑒、相互融合、相互趨同的背景相關(guān)的。例如，傳統(tǒng)上以判例法為主要司法裁判依據(jù)的美國，也開始編撰《美國法典》（United States Code），并在其中專設(shè)了《教育法典》的部分。在我國，法典化是當(dāng)前立法的一個熱點問題。除了刑法等法律已經(jīng)實現(xiàn)法典化外，許多部門法也都積極推進(jìn)法典化，其中尤其受到社會關(guān)注的是《民法典》的制定。目前，《民法典》已經(jīng)由立法機(jī)關(guān)公開發(fā)布草案，正在廣泛征集社會的意見和建議。在近些年的全國人大會議上，還不斷有人大代表提出行政法典、環(huán)境法典、知識產(chǎn)權(quán)法典等部門法的法典化立法建議。在這種法典化的大背景下，我們需要對教育立法能否法典化以及如何法典化的問題進(jìn)行系統(tǒng)的研究。
在2017年，有學(xué)者提出了制定《教育法典》的設(shè)想，并指出這將是一項龐大、復(fù)雜且具有很強(qiáng)挑戰(zhàn)性的任務(wù)。[[1]]但是除此之外，我國針對教育法典的相關(guān)研究基本處于空白狀態(tài)，并沒有相關(guān)的論文論著等研究成果。我國教育法法典化的研究相對于其他法律部門已經(jīng)明顯落后，急需引起我們的重視。可以預(yù)見，教育法法典化的相關(guān)研究不僅僅可以推進(jìn)教育立法的進(jìn)程，完善我國的教育法律體系，還可以解決當(dāng)前單行教育立法難以列入國家立法規(guī)劃、若干法律之間法條競合和法條沖突等教育立法中的現(xiàn)實問題。同時，教育法典的制定必將促進(jìn)教育法學(xué)的研究范疇和研究范式的轉(zhuǎn)變和拓展，是教育法學(xué)加快自身發(fā)展、完善學(xué)科建設(shè)的一個契機(jī)。
推進(jìn)我國教育法法典化，不僅有利于教育法律體系的完善，有利于應(yīng)對立法資源的短缺，有利于避免教育法律的競合，而且有利于教育法的獨立地位，這需要從本源上厘清相關(guān)的核心理念。
（一）法典
馬克思（Marx, K.）曾經(jīng)指出：法典是人民自由的圣經(jīng)。[[2]]德國法學(xué)家薩維尼（Savigny）認(rèn)為法律的形態(tài)需要經(jīng)過自然法或習(xí)慣法、學(xué)術(shù)法兩個階段后，最終將實現(xiàn)法典編纂三個演化階段。[[3]]法典（code）一詞在公元5世紀(jì)開始具有法律匯編的含義。公元6世紀(jì)，東羅馬皇帝優(yōu)士丁尼（Justinian）主持編纂了《優(yōu)士丁尼法典》、《優(yōu)士丁尼學(xué)說匯纂》和《優(yōu)士丁尼法學(xué)階梯》三部完整的法律匯編之后，Codice才最終被確定為大陸法系中法律術(shù)語的含義——法典。[[4]]此后，法典始終是大陸法系的主要立法形式法典成為各個部門法的立法目標(biāo)。
按通常而論，法典是指在理性主義指導(dǎo)下，研究和提煉法律、法學(xué)以及對廣泛的法律領(lǐng)域的原則和基礎(chǔ)規(guī)范作出簡潔、權(quán)威性論述的基礎(chǔ)上，科學(xué)匯編而成的內(nèi)部和諧統(tǒng)一、有較強(qiáng)邏輯結(jié)構(gòu)的法律規(guī)范體系的統(tǒng)一體。[[5]]從這個概念可以看出，法典既不是單一的法律，也不是法律的簡單匯編，而是建立在已有法律規(guī)范的基礎(chǔ)之上，建立在現(xiàn)有法學(xué)研究的基礎(chǔ)之上，建立在體例完整、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的基礎(chǔ)之上的，是對法學(xué)和法律的提煉和綜合。法典是成文法的一種高級表現(xiàn)形式。與其他單行法律相比較，具有系統(tǒng)性和全面性的特點。也正因如此，法典不僅僅是大陸法系的精髓和核心，也在普通法系國家中發(fā)揮著重要的作用。法典所具有的整體性、系統(tǒng)性、穩(wěn)定性、衡平性和易操作性不僅僅有利于法律的理解、適用和傳承，也有利于其他國家借鑒和效仿。
中華法系是世界五大法系之一，法典在中國的法制史中也占有重要的地位。戰(zhàn)國時期的《法經(jīng)》是我國歷史上第一部比較系統(tǒng)的成文法典。在此之后，《秦律》、《唐律疏議》、《大清律例》等都是中國古代成文法典的代表。中華法系一個典型的特征就是諸法合一，用一部法律解決幾乎所有社會問題。及至清末修律，諸法合一才開始走向諸法分離。清政府考察了世界各國的主要立法之后，認(rèn)為大陸法系的立法模式更加適合國情，所以邀請日本學(xué)者以大陸法系法典編纂的模式，起草了《大清新刑律》等一系列部門法典，從而開啟了我國近代法制的雛形。
中華人民共和國成立后，立法主要參照同為大陸法系的蘇聯(lián)法律體系，依然繼承著法典化的立法傳統(tǒng)。尤其是改革開放后，我國立法的法典化趨勢愈發(fā)明顯，刑法典等比較成熟的部門法典陸續(xù)出臺。此外，全國人大正在積極推進(jìn)《民法典》的起草工作，其中核心部分《民法總則》已經(jīng)通過并頒布，其他部分的草案也正在起草和審議過程中。近些年全國人大代表和學(xué)者還提出了編纂行政法典、環(huán)境法典、知識產(chǎn)權(quán)法典、反腐敗法典、醫(yī)事法典、農(nóng)業(yè)法典、海洋法典等法典的立法建議。由此可見，法典化正在成為我國社會主義法治建設(shè)中的立法趨勢。
法典化一詞最早英國法學(xué)家邊沁（Bentham）提出的，其將 “法典化（codification ）”區(qū)別于傳統(tǒng)的“立法（legislation）”概念。[[6]]法典化是大陸法系國家的傳統(tǒng)立法理念，其起源于公元前古代羅馬法，而六世紀(jì)的《優(yōu)士丁尼民法大全》的編纂為大陸法系的法典化特征創(chuàng)始奠定了基礎(chǔ)，直至十一世紀(jì)到十六世紀(jì)，羅馬法在歐洲大陸的復(fù)興標(biāo)志著大陸法系的形成?？疾旆ǖ浠陌l(fā)展歷史，我們可以發(fā)現(xiàn)法典化的過程并非簡單起草一部法律，而是將現(xiàn)有法律抽象化和系統(tǒng)化，其中典型的代表是《德國民法典》和《法國民法典》的起草過程。法典化的終極目標(biāo)是把有關(guān)法律規(guī)范凝練、整合、體系化為一部完備的法典。[[7]]因此，法典化是法學(xué)或者立法的核心方法之一，法典化的主要方法與各法律體系和文明的發(fā)展密切相關(guān)。[[8]]
《布萊克法律詞典》將法典化（Codification）界定為：法典化是指為了形成一個有序的法典，對有著一個既定管轄范圍的有關(guān)法律或者是一個獨立的法律部門的法律的匯編和體系化的過程，也指這個過程的結(jié)果即法典本身。[[9]]從法典化的范圍上看，法典化其實包括廣義和狹義兩個層面的含義。狹義的法典化指國家立法機(jī)關(guān)在現(xiàn)有法律規(guī)范的基礎(chǔ)之上，重新整合、修改、編排成一部新的法典的過程，這個過程也可稱為法典編纂。而廣義的法典化是指各種形式的法律編纂活動，其范圍除了狹義的法典化之外，還包括將現(xiàn)有法律規(guī)范進(jìn)行分類組合，匯編成現(xiàn)有法律規(guī)范集合的過程，這個過程也可稱為法典匯編。目前學(xué)術(shù)界探討的法典化一般系指狹義的法典化，即屬于嚴(yán)格立法層面推出新法的法典化，而不是簡單的將現(xiàn)有法律進(jìn)行匯編的法典化。
2008年，全國人大曾提出 “抓緊研究提出對現(xiàn)行法律進(jìn)行清理的方案并組織實施”。這代表著我國開始啟動立法的新階段，從以往數(shù)量型立法開始向質(zhì)量性立法轉(zhuǎn)變，也標(biāo)志著我國立法的“法典化”發(fā)展趨勢。當(dāng)年，全國人大相關(guān)負(fù)責(zé)人也提出 “在2010年以后，法律編纂工作將提上議事日程。分批出臺的單項法律將整合，編纂形成若干個綜合性法典”。[[10]]這意味著推進(jìn)各個部門法的法典化已經(jīng)成為我國立法的一個方向和趨勢。目前我國絕大部分的部門法都已經(jīng)完成了法典化或者正在推進(jìn)法典化的進(jìn)程中。
解釋教育法法典化的內(nèi)涵，要以教育法典的內(nèi)涵分析為前提。針對教育法典的內(nèi)涵分析，應(yīng)當(dāng)把握以下因素。首先是教育法典的法律性。教育法典屬于國家層面的立法，所以其應(yīng)當(dāng)符合國家法律的有關(guān)特征，即其必須是擁有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)經(jīng)過一定立法程序出臺的。其次是教育法典的全面性。教育法典不同于單行的教育法律的典型特征，就是教育法典不僅僅是針對教育領(lǐng)域某一個教育層級、某一個教育主體、某一個教育方面制定的法律，而是針對教育領(lǐng)域的所有的法律關(guān)系制定的一部較為系統(tǒng)、全面的法律。再次是教育法典的全新性，教育法典不僅僅是以往已經(jīng)出臺的教育法律的簡單組合，而是將原有教育法律進(jìn)行修改、補充、清理后，按照一定的邏輯體系進(jìn)行重新整合的法律?；谏鲜稣撟C，教育法典（Education Code）是指享有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)依照一定的立法理念、立法方法和立法程序，將現(xiàn)有教育領(lǐng)域規(guī)范性法律文件進(jìn)行修改、補充、清理后整合成的一部全新的、系統(tǒng)化的教育法律。
教育法法典化的內(nèi)涵界定也應(yīng)把握以下幾點。首先，教育法法典化的目的就是要編纂出一部具有全面性、系統(tǒng)性和權(quán)威性的現(xiàn)代化的、精煉化的教育法典。其次，教育法法典化的形式是按照一定的價值理念和體例結(jié)構(gòu)編纂教育法法典的活動。再次，教育法法典化的核心是教育法典的抽象化與系統(tǒng)化。綜上，教育法法典化（Codification of Education Law）是享有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)依照立法程序，以編纂或者制定教育法典為直接目的的立法活動或立法過程。換言之，教育法法典化就是要將我國現(xiàn)行的所有教育立法進(jìn)行重新整合、修改和補充，合并為一部系統(tǒng)性的調(diào)整教育領(lǐng)域法律關(guān)系的規(guī)范性法律文件——《教育法典》的立法活動。
從教育法典與教育法法典化兩個概念可以看出，教育法典是一個靜態(tài)的概念，而教育法法典化則是一個動態(tài)的概念。教育法典是教育法法典化的目標(biāo)和結(jié)果，也就是說，教育法法典化的動因是為了追求教育法典的出現(xiàn)，而教育法典的出現(xiàn)也正是教育法法典化的結(jié)果。同時，教育法法典化也是實現(xiàn)教育法典的方法和途徑，即通過什么樣的方式、采用什么樣的模式、經(jīng)過什么樣的程序產(chǎn)生教育法典。
全面依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。依法治教是依法治國的一個重要方面，也是依法治國的重要保障。教育領(lǐng)域的法治建設(shè)不僅僅關(guān)系到當(dāng)前教育系統(tǒng)的法治水平，還將決定著國家未來的公民法治素養(yǎng)。
首先，完善中國特色社會主義法律體系為教育法法典化提供了良好的機(jī)遇。黨和國家充分重視立法在國家治理中的作用，在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》等文件中都強(qiáng)調(diào)了完善法律體系的重要性。在這種背景下，建立和完善體系健全、內(nèi)容全面、邏輯清晰、層次分明的教育法律體系成為教育法治建設(shè)中的重點工作。
其次，其他部門法法典化為教育法法典化提供了借鑒。法典化在我國完善中國特色社會主義法律體系過程中發(fā)揮著重要作用，法典化的范圍正在逐步擴(kuò)大。其他法律部門法典化，尤其是近幾年來《民法典》、《環(huán)境法典》、《知識產(chǎn)權(quán)法典》的立法過程、研究成果都可以為教育法法典化提供充分的借鑒。例如《民法典》的起草在改革開放之后就有相關(guān)立法建議，尤其是近二十年來出現(xiàn)了大量的研究成果。這些研究成果，尤其是研究過程中不同觀點的爭鳴為教育法典的起草提供了良好的思路和借鑒。
再次，教育法學(xué)研究團(tuán)隊的發(fā)展將會為教育法的法典化提供充分的智力保障。自20世紀(jì)80年代教育法學(xué)學(xué)科在我國逐漸建立以來，不僅教育學(xué)界開始重視教育法學(xué)的研究，越來越多的法學(xué)界人士也積極參與教育法學(xué)的研究，這為教育法的法典化研究提供了有力的保障。尤其是2018年以來，教育部政策法規(guī)司與北京大學(xué)等十余個高校和研究單位共建教育立法研究基地。這些研究基地不僅為作為交叉學(xué)科的教育法學(xué)發(fā)展提供了良好的平臺，也將為教育立法提供更多的人才保障。
（二）教育領(lǐng)域的現(xiàn)有立法提供了堅實基礎(chǔ)
目前，我國教育法律體系已經(jīng)基本建立。值得一提的是，1995年出臺的《教育法》在教育法律體系中發(fā)揮著重要的作用，具有教育基本法的地位。2015年針對《教育法》的重大修訂，進(jìn)一步完善了《教育法》的體例框架，增強(qiáng)了《教育法》的地位和作用。從某種程度上說，目前的《教育法》實際上發(fā)揮著《教育法典》總則部分的作用，而《義務(wù)教育法》、《高等教育法》等發(fā)揮著教育法典分則中相關(guān)部分的作用。所以，教育法典的起草并非白手起家，而是如何將現(xiàn)有教育法律有效整合，同時填補必要的立法空白。
（三）一攬子修法的立法模式提供了成功經(jīng)驗
2013年9月5日，國務(wù)院法制辦公開對《教育法律一攬子修訂草案（送審稿）》征求意見，建議一攬子對《教育法》、《高等教育法》、《教師法》和《民辦教育促進(jìn)法》四部法律中的23個相關(guān)條文進(jìn)行修訂。后經(jīng)全國人民代表大會審議，分別于2015年到2016年分兩次通過了《教育法》、《高等教育法》和《民辦教育促進(jìn)法》的修訂。
教育法律的一攬子修訂具有重要意義，這是首次將“包裹立法”這一立法技術(shù)應(yīng)用在教育立法當(dāng)中，實現(xiàn)了立法質(zhì)量與立法效率的平衡。[[11]]包裹立法系集合式立法，是把數(shù)個要修、訂、廢的法律，在統(tǒng)一政策下置于一個法案內(nèi)作整合之處理。換言之，即處于增進(jìn)立法效率及法制調(diào)和等理由，需要將數(shù)個法律同時作橫向處理的一種科學(xué)立法方式。[[12]]在立法實踐中，包裹立法可以將同等法律效力的多部法律法規(guī)作為單一的法案進(jìn)行立法或修訂。由此，除了提高立法效率之外，還可以避免各個單行法律不同步修訂導(dǎo)致的法條沖突。在教育法律一攬子修訂之前，我國全國人大也曾針對《監(jiān)獄法》等七部法律進(jìn)行了一攬子修訂。教育法律一攬子修訂的成功意味著多部教育法律同步起草、修訂、審議、通過，在理論和實踐上都是可行的，也是有利于教育法律內(nèi)部的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。這為《教育法典》的制定提供了良好的立法實踐經(jīng)驗。
教育法法典化也是近些年來國際教育立法的趨勢。其中既有以俄羅斯為代表的“統(tǒng)一立法模式”，也有以日本為代表的“總則立法模式”，還有以美國為代表的“匯編立法模式”。
1992年，俄羅斯頒布了第一部教育基本法——《俄羅斯聯(lián)邦教育法》，該法的內(nèi)容覆蓋到總則、教育體系、教育體系的管理、教育系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)、公民受教育權(quán)的社會保障、教育系統(tǒng)的國際活動等六大部分。此后，該法在1996年、2004年和2012年進(jìn)行了三次修訂。在2004年《俄羅斯聯(lián)邦教育法》修訂之后，該法不僅僅面臨教育實踐與法律保障相脫節(jié)的問題，而且與《高等教育法》以及其他教育法令、教育條例之間存在條款重復(fù)和矛盾的情況。[[13]]因此，2012年的《俄羅斯聯(lián)邦教育》在結(jié)構(gòu)內(nèi)容上做出了重大調(diào)整，將《聯(lián)邦教育法》和《高等教育法》等法律法規(guī)合并，把原來的六章拆分整合為總則；教育體系；教育活動的主體；學(xué)生及其家長（法人）；教育機(jī)構(gòu)的教師、領(lǐng)導(dǎo)及其他工作人員；教育關(guān)系發(fā)生、更改和終止的原則；普通教育；職業(yè)教育；職業(yè)培訓(xùn)；補充教育；實施某種教育大綱和個別學(xué)生獲得教育的特殊性；教育系統(tǒng)的管理、教育活動的國家調(diào)節(jié)；教育領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)活動；教育領(lǐng)域的國際活動；條例的過渡及終止。修訂后的《聯(lián)邦教育法》不僅全面覆蓋了教育領(lǐng)域的法律關(guān)系，而且條款內(nèi)容具體，操作性明顯加強(qiáng)。從體例結(jié)構(gòu)和法律內(nèi)容來看，其已經(jīng)具備了典型的教育法典特征，因此可以將其稱為統(tǒng)一立法模式教育法法典化。
日本在二戰(zhàn)之后為了通過教育重新振興國家的發(fā)展，于1947年制定了《教育基本法》，并在2006年進(jìn)行了修訂。從日本《教育基本法》的體例和內(nèi)容看，其屬于《教育法典》的總則。除此之外，日本還制定了《學(xué)校教育法》、《私立學(xué)校法》等具體的單行教育法律。與俄羅斯教育立法比較，日本的教育立法基本形成了以《教育基本法》為總則，以其他教育單行法為分則的松散型教育法典模式，因此可以將其稱為總則立法模式教育法法典化。
1926年，美國將建國以來國會制定的所有立法（除福利宣言、聯(lián)邦條例和聯(lián)邦憲法外）加以整理編纂，按五十個主題（Title）分類編排，稱為《美國法典》，其中的第二十個主題就是教育法典。此后，國會每頒布一部法律，在發(fā)行單行本的同時，由設(shè)在國會眾議院內(nèi)的法律修訂委員會辦公室的專業(yè)人員將這部法律分解為若干部分，再根據(jù)其規(guī)范的內(nèi)容編排到50個相應(yīng)主題之中。截止目前，《美國教育法典》共分為80章，10 013條。[1]美國的教育法典是典型的“匯編立法模式”，即其教育法典僅僅是將已經(jīng)頒布的教育法律進(jìn)行匯編而成。
關(guān)于法典化的爭論是伴隨著整個法典化的歷史，近代關(guān)于法典化最為著名的爭論發(fā)生在十九世紀(jì)初德國法學(xué)家蒂堡（Thibaut）和薩維尼之間。反對法典化最主要的觀點就是解法典化。解法典化（Decodificazione）一詞最早是意大利民法學(xué)者納塔利諾.伊爾蒂（Natalino Irti）在其論文《解法典化的時代》一文中首次提出。[[14]]第二次世界大戰(zhàn)之后，大陸法系各國在民法典之外還進(jìn)行了大量的特別立法，這些特別立法針對原本屬于民法典調(diào)整范圍的領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)制，從而導(dǎo)致民法典的作用逐漸降低，這種現(xiàn)象在理論上被稱為解法典化。這一理論最早產(chǎn)生于民法領(lǐng)域，后逐漸應(yīng)用在各個部門法的法典化的爭論中。根據(jù)解法典化理論，需要思考教育法法典化之后，是否還會出現(xiàn)教育特別法，從而削弱教育法典的地位和作用，導(dǎo)致教育法典的意義降低。
教育法法典化是一個龐大的系統(tǒng)立法工程，需要重大理論成果的支撐。這些理論成果應(yīng)當(dāng)包括四個領(lǐng)域。一是教育法典的基本框架結(jié)構(gòu)。即教育法典采用什么樣的邏輯結(jié)構(gòu)進(jìn)行組合、排列。二是教育法典的總則研究，包括教育法典的目的、教育法典的原則、教育法典的原則、教育法典的法律主體、教育法典的法律關(guān)系、教育法典的法律責(zé)任等總體性的理論支撐。三是具體的教育立法領(lǐng)域的理論支撐。例如在《學(xué)前教育法》起草中，諸如學(xué)前教育的范疇界定等基本性問題還存在爭論，缺乏相應(yīng)的理論研究支撐，從而加大了立法的難度。四是教育法典中一些具體教育制度的設(shè)計。
與其他部門法的法典化研究相比較，目前教育法法典化的理論研究基本屬于空白，尤其是前兩個領(lǐng)域的研究。沒有理論積淀的法典化過程就猶如無基之樓、無米之炊，是不可能實現(xiàn)的。
法典編纂的事業(yè)若不是作為在法律的形體上之大變更，則鮮有立法者利用此機(jī)會對法律的實質(zhì)進(jìn)行大的修改。因此，在制定一國的法典編纂之時，往往會產(chǎn)生舊制存廢的可否，新設(shè)條規(guī)的利害得失等議論。[[15]]立法在某種程度上既是立法相關(guān)利益主體彼此博弈的過程，也是博弈之后彼此妥協(xié)的產(chǎn)物。由于不同利益集團(tuán)對改革成果的預(yù)期不同，他們要求不同的立法保護(hù)自己的利益，這也造成了對新的法律的博弈，法律的改進(jìn)很大程度上也源于此。[[16]]但倘若利益主體之間互不妥協(xié)，則有可能造成立法難產(chǎn)的現(xiàn)象，教育立法也不例外。在此之前單行的教育立法過程中，利益博弈的現(xiàn)象雖然存在，但只發(fā)生在某一個較為狹小的教育領(lǐng)域。教育法法典化勢必會將教育領(lǐng)域的矛盾沖突和利益博弈全部集中在教育法典的立法過程中，成倍增加立法的難度，甚至有可能造成立法的夭折。
教育法法典化的設(shè)想是否成立，關(guān)鍵在于統(tǒng)一的教育法典與若干單行教育法律這兩個立法體例誰優(yōu)誰劣的問題。從法典化的系統(tǒng)性和全面性的角度看，教育法法典化對完善我國教育法律體系將帶來質(zhì)的飛躍。因此，教育法法典化是我國教育立法的必然趨勢。
（一）統(tǒng)一立法模式是我國教育法法典化的模式選擇
從國際教育法典的情況來看，美國的“匯編立法模式”并不適應(yīng)我國當(dāng)前教育立法的現(xiàn)狀，即我國并不僅僅需要將現(xiàn)有教育法律法規(guī)進(jìn)行匯編，而是需要起草體例和內(nèi)容全新的教育法典。而日本的“總則立法模式”與我國當(dāng)前的教育立法有相似之處，但是這種模式并不能從根本上解決我國教育立法資源短缺、教育立法內(nèi)部法條競合等問題。
根據(jù)我國教育立法的基本情況，“統(tǒng)一立法模式”是更適合我國當(dāng)前及長遠(yuǎn)發(fā)展現(xiàn)狀和立法需求的。首先，統(tǒng)一的教育法典能夠保障法典體例從內(nèi)部到外部的統(tǒng)一性、全面性和完整性。其次，統(tǒng)一的教育法典能從邏輯上統(tǒng)一法典的概念、內(nèi)容和制度，是避免法條的競合和沖突的有效手段。再次，統(tǒng)一的教育法典能有效地解決我國當(dāng)前教育立法資源短缺的問題，盡快完善我國教育法律體系。
（二）總分結(jié)構(gòu)是我國教育法法典化的基本框架
從我國其他法律部門的法典來看，總分結(jié)構(gòu)是普遍采用的框架結(jié)構(gòu)。例如我國的《民法典》草案，除已經(jīng)審議通過的《民法總則》外，還包括物權(quán)編、合同編、人格權(quán)編、婚姻家庭編、繼承編、侵權(quán)責(zé)任編六個分則部分。總分結(jié)構(gòu)將共同的，一般的、普遍性的內(nèi)容納入總則部分，這樣既有效避免法條重合，也便于使用者的理解和查找。這種立法技術(shù)被稱為“提取公因式”（Vor der Kammazuziehen），目前被廣泛的應(yīng)用在法典的立法之中。按照“提取公因式”的方法，我們將具有一般性、普遍性的法律規(guī)范提取出來，作為法典的總則。而無法“提取公因式”的法律規(guī)范，按照一定的邏輯結(jié)構(gòu)排列組合，作為法典的分則。
我國教育法典也宜采用總分機(jī)構(gòu)。其中，教育法典總則以受教育權(quán)為核心，并圍繞教育行政權(quán)、學(xué)校教育權(quán)、家庭教育權(quán)和社會教育權(quán)等權(quán)利（權(quán)力）結(jié)構(gòu)分層展開，規(guī)定教育領(lǐng)域一般性法律規(guī)范。這就需要在現(xiàn)有《教育法》的基礎(chǔ)之上大幅度增加法條的容量，將家庭教育、社會教育、教育行政等原本需要單獨立法的內(nèi)容納入總則。教育法典分則的規(guī)定具有一定特殊性，主要包括不便于在總則中統(tǒng)一納入的法律規(guī)范，這主要涉及學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育、高等教育、終身教育、特殊教育、民族教育、民辦教育等部分的內(nèi)容。例如教育機(jī)構(gòu)的設(shè)置條件，教育法典可以在總則部分規(guī)定基本條件，而不同階段、不同類型教育機(jī)構(gòu)設(shè)置的特殊性規(guī)定可在分則相關(guān)部分加以規(guī)定。
同時，對于一些在教育法典頒布后有可能出現(xiàn)的新生教育法律問題，既可以考慮在教育法典的修訂中納入，也可以考慮暫時以教育特別法的形式加以規(guī)定。這就類似于在《民法典》制定過程中，將知識產(chǎn)權(quán)部分單獨立法的做法。
（三）分步實施是我國教育法法典化的基本策略
當(dāng)前，教育法法典化的時機(jī)尚不成熟。教育法典的起草需要具備三個基本的條件，即相對健全的立法、相對豐碩的理論成果和相對明確的發(fā)展方向。首先是目前教育立法的空白還比較多，立法任務(wù)還比較重。相對起草《教育法典》，單行教育立法的速度會更快。通過單行的教育立法可以迅速解決當(dāng)前教育改革發(fā)展中亟待規(guī)范的法律問題，更具有時效性。其次是目前的理論研究還嚴(yán)重的欠缺，如果倉促起草《教育法典》，缺乏相應(yīng)的理論支撐。再次是當(dāng)前教育改革和發(fā)展中一些重大問題還有待于進(jìn)一步明確方向。因此，目前教育法法典化還不具備足夠的條件，尚需一段時間的積累。
法典不僅是對社會生活的映照，它還是對社會生活的塑造。[[17]]在教育法典化的過程中，過分的強(qiáng)調(diào)條件成熟也是不妥當(dāng)?shù)摹Ｒ驗槿绻鹊揭磺袉栴}都得到完美解決，教育法典就會大大滯后于社會現(xiàn)實的發(fā)展，甚至不能對當(dāng)時教育領(lǐng)域突出的法律問題作出及時的回應(yīng)。因此，教育法典化在某種意義上屬于一種超前型的立法，既應(yīng)立足教育現(xiàn)實問題，還要超越教育現(xiàn)實問題，對教育領(lǐng)域一些法律問題進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測、分析，并加以規(guī)制。
基于以上原因，教育法典可以采用漸進(jìn)式、分階段的立法進(jìn)程，具體分為三個階段：第一階段籌備階段，針對教育法典的基本理論、基本框架、基本制度進(jìn)行有針對性的研究，并同步推進(jìn)《學(xué)前教育法》、《終身教育法》等單行教育立法的出臺。第二階段是總則起草階段，重點擬制教育法典的總則部分，推動其通過立法程序，同時側(cè)重教育法典分則相關(guān)研究工作。第三階段是分則研制階段，重點推動教育法典分則各編的研制工作，直至教育法典分則全部通過立法程序。
六、結(jié)語
無預(yù)不立，以超前的視野提前謀劃教育立法的基本方向，明確教育立法的基本思路，是保證教育立法質(zhì)量，提升教育立法科學(xué)性的重要手段。所以教育法學(xué)研究急需對教育法法典化的理論問題進(jìn)行充分的論證，加強(qiáng)對教育法法典化的立法模式、基本框架和邏輯結(jié)構(gòu)進(jìn)行充分的研究，并積極推進(jìn)家庭教育立法、終身教育立法、教育考試立法、學(xué)校安全立法等具體法律制度的深入研究。
教育法法典化與教育法學(xué)研究是相互關(guān)聯(lián)、相互影響、相互促進(jìn)的關(guān)系，教育法法典化的過程有可能推進(jìn)教育法學(xué)在基本概念、體系框架，甚至研究范式等方面的轉(zhuǎn)變，給與教育法學(xué)發(fā)展拓展出嶄新的空間。這既是時代發(fā)展給與教育法學(xué)研究的挑戰(zhàn)，更是給與教育法學(xué)發(fā)展的機(jī)遇?？梢灶A(yù)見，教育法典的出臺將代表著我國教育法律體系的成熟和完善，標(biāo)志著我國依法治教的進(jìn)程進(jìn)入新的階段。
參考文獻(xiàn)：
本文系全國教育科學(xué)規(guī)劃2015年度重大招標(biāo)課題“法治教育融入國民教育體系的路徑和機(jī)制研究”（課題批準(zhǔn)號：VEA150004）的研究成果。
[1] 參見：https://uscode.house.gov/browse/prelim@title20/chapter1&edition=prelim